II SA/Bd 613/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Gminy Golub - Dobrzyń z dnia 20 sierpnia 2019 r. nr X.69.2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej § 3 ust.1 pkt 18 w zakresie słów: "a także wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych". UZASADNIENIE Pismem z dnia 19 maja 2020 r., nr WIR.II.743.4.108.2019.JS, Wojewoda Kujawsko-Pomorski zaskarżył uchwałę Rady Gminy Golub-Dobrzyń z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr X.69.2019, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi Sokołowo, obejmującego działkę nr 48/3. Uchwale zarzucił naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 – dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 7 i 87 Konstytucji RP. Wniósł o stwierdzenie nieważności zakwestionowanej uchwały w części, tj. jej § 3 ust. 1 pkt 18 w zakresie słów "a także wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych". W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że Rada Gminy Golub-Dobrzyń wprowadziła w § 3 ust. 1 pkt 18 skarżonej uchwały definicję przepisów szczególnych i odrębnych: "Ilekroć w dalszych ustaleniach jest mowa o (...) przepisach szczególnych i odrębnych - należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem, wynikające z aktów prawa miejscowego wydanych przez organy administracji samorządowej lub rządowej, a także wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych". Podniósł, że w świetle art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 i 87 Konstytucji RP ostateczne decyzje administracyjne nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, należy je natomiast zaliczyć do aktów stosowania prawa, dotyczących indywidualnych interesów ich adresatów i tylko im dostępnych. Organ nadzoru stwierdził w konsekwencji, że decyzje nie mogą być definiowane jako przepisy szczególne i odrębne. Z tego też powodu, w jego ocenie, na gruncie zakwestionowanego przepisu doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że art. 15 ust. 1 nie wprowadza zamkniętego katalogu elementów uchwały planistycznej, tym samym dopuszczalne było wprowadzenie słownika pojęć, w tym pojęcia "przepisy szczególne i odrębne. W ocenie organu zakwestionowany fragment nie narusza ww. przepisu, albowiem funkcjonujące decyzje administracyjne wpływają na ład przestrzenny, samo zaś pojęcie "decyzji administracyjnej" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej – "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd przeprowadza ocenę zgodności przedmiotowej uchwały z prawem pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola sądowa uchwały Rady Gminy Golub-Dobrzyń z dnia 20 sierpnia 2019 r., nr X.69.2019, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze wsi Sokołowo, obejmującego działkę nr 48/3 wykazała zasadność i słuszność zarzutu organu nadzoru. W § 3 ust. 1 pkt 18 przedmiotowej uchwały prawodawca lokalny zawarł definicję przepisów szczególnych i odrębnych, wskazując, że "ilekroć w dalszych ustaleniach jest mowa o przepisach szczególnych i odrębnych - należy przez to rozumieć przepisy ustaw wraz z aktami wykonawczymi oraz ograniczenia w dysponowaniu terenem, wynikające z aktów prawa miejscowego wydanych przez organy administracji samorządowej lub rządowej, a także wynikające z prawomocnych decyzji administracyjnych". Mając na uwadze istotę sporu stwierdzić najpierw należy, że definiowanie w akcie prawa miejscowego używanych w nim pojęć należy do typowych środków techniki prawodawczej, którego zastosowanie nie wymaga szczególnego upoważnienia, a jedynie spełnienia przesłanek określonych we wskazanym przepisie. Możliwość taką wprost przewiduje § 146 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Nie oznacza to, że nie występują obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego. Wynikają one przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). W takim akcie nie powtarza się z zasady przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Tym samym w szczególności nie powtarza się definicji pojęć już określonych w przepisach ustawowych – ani, tym bardziej, nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Wreszcie nie jest dopuszczalne takie definiowanie pojęć, które dotyczy co prawda zwrotów niezdefiniowanych przez ustawodawcę, ale prowadzi do przypisania im cech nie do pogodzenia z istotą tego pojęcia, odczytywaną w kontekście systemowym obowiązującego prawa. Zgodnie z art. 15 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. Jak słusznie zauważył skarżący, ustawodawca nie zdefiniował w żadnym akcie prawnym terminu "przepisy szczególne i odrębne", jednakże w doktrynie wskazuje się, że przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., jest szereg aktów normatywnych o charakterze ustawowym, jak również rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego, których przepisy mogą kształtować ustalenia planu miejscowego (vide: Izdebski Hubert, Zachariasz Igor, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, publ. LEX 2013). Jak z kolei wynika z art. 87 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a ponadto - na obszarze działania organów, które je ustanowiły - źródłami powszechnie obowiązującego prawa są akty prawa miejscowego. Ostateczne decyzje administracyjne nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie zostały bowiem wymienione jako takie w ww. przepisie konstytucji. Decyzje administracyjne należy natomiast zaliczyć do aktów stosowania prawa, czyli aktów określających przez upoważniony organ państwowy konsekwencji prawnych pewnego stanu faktycznego. Wynikiem stosowania prawa jest sformułowanie konkretnych indywidualnych norm, opartych na generalnych i abstrakcyjnych normach systemu prawnego. Decyzje administracyjne dotyczą nadto indywidualnych interesów ich adresatów, kształtując sytuację prawną tylko tych podmiotów, do których są skierowane. W ocenie Sądu oczywiste jest zatem, że akty te nie mogą zostać podniesione do rangi źródeł prawa wolą prawodawcy lokalnego. Odesłanie zaś w miejscowym planie do wynikających z decyzji administracyjnych ustaleń (tutaj – w zakresie ograniczeń dysponowania terenem) należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Skoro decyzje administracyjne nie są źródłami prawa obowiązującego w Polsce, nie mogą być ujęte w katalog "przepisów szczególnych i odrębnych", jak uczynił to uchwałodawca na gruncie zakwestionowanego § 8 ust. 1 pkt 18 m.p.z.p. Odnosząc się do stanowiska organu uchwałodawczego wyrażonego w odpowiedzi na skargę stwierdzić po pierwsze należy, że nie było w sprawie kwestionowane, iż organ ma możliwość wprowadzenia do uchwały słownika pojęć w niej użytych. Możliwość taką wprost przewiduje § 146 Zasad techniki prawodawczej. Po drugie, o ile decyzje administracyjne stanowią wyraz władztwa administracyjnego m.in. w zakresie zagospodarowania terenu, to – jak wyjaśniono – nie mogą być utożsamiane z aktem (źródłem) pochodzenia prawa, ale aktem jego stosowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w skardze.