I SA/Wr 682/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Dagmara Dominik-Ogińska (sprawozdawca) Sędziowie: SWSA Tadeusz Haberka AWSA Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi V. B. na Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2022 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wr 813/22 I. wymierza Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w kwocie 1.000 (słownie: tysiąc) złotych; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE 1. Postępowanie przed organem. 1.1. Przedmiotem skargi V. B. (dalej: Strona/ Skarżący) jest niewykonanie przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda, organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2022 r. sygn. akt I SAB/Wr 813/22, którym Sąd stwierdził bezczynność w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie Sąd zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w terminie 60 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przyznał też od Wojewody na rzecz Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 500 zł oraz zasądził na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie 597 zł. 1.2. Akta sprawy administracyjnej wraz z odpisem wyroku ze stwierdzoną prawomocnością zostały doręczone Wojewodzie w dniu 10 lutego 2023 r. 1.3. Pełnomocnik Strony pismem nadanym w dniu 18 maja 2023 r. wezwał organ do wykonania wyroku. 1.4. Organ pismem z dnia 27 lipca 2023 r. wezwał Stronę o uzupełnienie wniosku poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego, że Strona ma zapewnione miejsce zamieszkania w Polsce. 2. Postępowanie przed Sądem pierwszej instancji. 2.1. W skardze wniesionej w dniu 17 lipca 2023 r., Skarżący zarzucił niewykonanie przez Wojewodę powyższego wyroku. Wobec powyższego Skarżący wniósł o: wymierzenie Wojewodzie grzywny na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej PPSA); przyznanie od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 154 § 6 PPSA, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. 2.2. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: 3.1. Skarga jest zasadna. 3.2. Podstawą prawną jej rozpoznania jest art. 154 § 1 PPSA, który stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Zgodnie z art. 154 § 2 PPSA, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z przepisu tego wynika, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Ustawodawca formułuje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby sąd administracyjny mógł organowi administracji publicznej wymierzyć grzywnę. Po pierwsze, organ musi pozostawać w bezczynności po wyroku uwzględniającym skargę na podstawie art. 149 PPSA i zobowiązującym organ do wydania w określonym terminie stosownego aktu lub dokonania czynności. Po drugie, strona przed wniesieniem skargi musi wystąpić do właściwego organu z pisemnym wezwaniem do wykonania wyroku. 3.3. W niniejszej sprawie Skarżący spełnił wskazany w art. 154 § 1 PPSA warunek dopuszczalności wniesienia przedmiotowej skargi na niewykonanie wyroku, czego organ nie kwestionuje, czyniąc to skierowanymi do organu pisemnym wezwaniem nadanym w dniu 18 maja 2023 r. 3.4. Przystępując natomiast do oceny, czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w wykonaniu prawomocnego w wyroku, w pierwszej kolejności trzeba wskazać na poglądy wyrażone w literaturze prawa i orzecznictwie sądowym, dotyczące wykładni art. 154 PPSA, które skład orzekający w pełni podziela. Podkreśla się tam (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VII, WKP 2018, LEX/el.), że środki przewidziane w art. 154 PPSA mają na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie, a w określonej sytuacji wydanie rozstrzygnięcia (o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku) za organ. Celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu stwierdzającego bezczynność jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi zależy zatem od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku bez zbędnej zwłoki i wykonał wytyczne sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności. W konsekwencji, niewykonanie wyroku oznacza pozostawanie przez organ w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2001 r., sygn. akt II SA 2015/00, CBOSA). Niewykonaniem wyroku jest również sytuacja, gdy rozstrzygnięcie organu – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 PPSA, ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 278/17, CBOSA). 3.5. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 17 listopada 2022 r., wyznaczył Wojewodzie termin 60 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Akta administracyjne sprawy z odpisem prawomocnego wyroku były doręczone Wojewodzie w dniu 10 lutego 2023 r., a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej z dniem 11 kwietnia 2023 r. Natomiast organ zamiast wydać decyzję w ww. terminie nie uczynił tego, co więcej pismem z dnia 27 lipca 2023 r. wystosował wezwanie celem uzupełnienia wniosku Skarżącego i wskazał na kolejny termin załatwienia sprawy, tj. 60 dni od zaistnienia ostatniego ze wskazanych przez siebie w treści pisma zdarzeń. Zaznaczyć trzeba, iż Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stoi na stanowisku (zgodnym z poglądem Z. Żukowskiego wyrażonym w glosie do postanowienia NSA z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 1317/96, OSP 1999/3, poz. 57), że termin do załatwienia sprawy wyznaczony przez Sąd w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jest terminem odrębnym, dodatkowym w stosunku do terminów przewidzianych w przepisach art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej KPA), tym samym też nie podlega przedłużeniu w trybie art. 36 KPA. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wydał decyzji w terminie wyznaczonym w ww. wyroku. Na moment wydania niniejszego wyroku nie poinformował też Sądu o wydaniu takiej decyzji. Okoliczności dotyczące wystosowania ww. wezwania do Skarżącego pozostają bez wpływu na ocenę bezczynności Wojewody w wykonaniu prawomocnego wyroku. Takiego zaniechania organu nie sposób bowiem interpretować inaczej jak ignorowanie prawomocnego wyroku. Podjęcie czynności po upływie terminu wyznaczonego w prawomocnym wyroku należy ponadto ocenić jako rażące naruszenie art. 170 PPSA. Wskazanie przez sąd administracyjny w trybie art. 149 PPSA terminu załatwienia sprawy jest bowiem elementem wyroku. Żaden przepis KPA czy innej ustawy szczegółowej, jak też PPSA nie nadaje organowi kompetencji do ingerowania i zmiany prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego przez przedłużenie terminu do procedowania w sprawie. Ze względu na doniosłość skutków prawomocnego wyroku, usprawiedliwieniem dla niewykonania takiego wyroku w wyznaczonym terminie, nie może być wskazywany w odpowiedzi na skargę brak kadr do obsługi spraw i ilość podobnych wniosków wnoszonych przez cudzoziemców. Organ otrzymując wyrok Sądu powinien go wykonać w terminie wskazanym w wyroku i tak zorganizować pracę urzędu aby było to możliwe. 3.6. Biorąc zatem pod uwagę okoliczności dotyczące niniejszej sprawy, Sąd uznał, że grzywna w wysokości 1.000 zł będzie adekwatna do stopnia, w jakim organ naruszył termin załatwienia sprawy po przesłaniu mu prawomocnego wyroku, a jednocześnie spełni wystarczająco represyjną funkcję. W związku z tym Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku na podstawie art. 154 § 1 i 6 PPSA. 3.7. W ocenie Sądu, bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 in fine PPSA), o czym orzekł w pkt II sentencji wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że mimo wskazanego przez WSA terminu na załatwienie sprawy, organ w tym terminie nie podjął jakiegokolwiek działania w kierunku wykonania wyroku, co świadczy o kwalifikowanym naruszeniu przez Wojewodę przepisów art. 153 i art. 170 PPSA, a także art. 8 § 1 KPA – zasady zaufania do organów administracji publicznej oraz szybkości postępowania z art. 12 § 1 KPA. 3.8. Odnosząc się z kolei do wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej, to zgodnie z art. 154 § 7 PPSA, uwzględniając skargę sąd może przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Treść tego przepisu wskazuje, że to, czy i w jakiej wysokości suma pieniężna będzie przyznana, zależy od uznania Sądu, który ocenia zasadność jej zasądzenia w oparciu o całokształt okoliczności sprawy. Zatem sąd, uwzględniając skargę, może, lecz nie musi, przyznać od organu na rzecz Skarżącej sumę pieniężną. Wskazania wymaga, że na mocy przedmiotowego wyroku z dnia 17 listopada 2022 r., którym w sprawie została stwierdzona bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, Skarżąca otrzymała już sumę pieniężną w wysokości 500 zł. Z powyższych powodów Sąd oddalił skargę w tej części na podstawie art. 151 PPSA. 3.9. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wydane zostało na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 PPSA oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na kwotę kosztów składa się kwota wpisu sądowego w wysokości 200 zł, kwota opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika. 3.10. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 PPSA.