III SA/Gd 329/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 9 stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 1087 (tysiąc osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: W dniu 9 marca 2018 r. J. W. (dalej: "strona", "skarżąca") wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w [...] (dalej: "Kierownik", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o przyznanie płatności na 2018 r., w tym: jednolitej płatności obszarowej, płatności na zazielenienie i płatności redystrybucyjnej, poprzez złożenie oświadczenia potwierdzającego brak zmian w 2018 r. w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności złożonego w 2017 r. W dniu 5 listopada 2018 r. przekazano na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich na 2018 r. w wysokości 4.668,83 zł, w tym: 2.449,32 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 1.643,83 zł z tytułu płatności za zazielenienie i 575,68 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej. Decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. Kierownik odmówił J. W. przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r., wskazując, że strona stworzyła sztuczne warunki do ich uzyskania. Powyższa decyzja została wysłana na adres pełnomocnika strony. Z uwagi na nieobecność adresata pod wskazanym adresem, w dniu 4 kwietnia 2019 r. przesyłka zawierająca ww. decyzję została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. W związku z nieodebraniem przesyłki organ pierwszej instancji uznał decyzję za doręczoną w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w dniu 18 kwietnia 2019 r. Zawiadomieniem z dnia 20 maja 2019 r. Kierownik poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych J. W. na mocy umowy z dnia 9 marca 2018 r. w związku z decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. Kierownik ustalił J. W. kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. w łącznej w wysokości 4.668,83 zł, w tym: 2.449,32 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 1.643,83 zł z tytułu płatności za zazielenienie i 575,68 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie ustaleń dokonanych w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm.) - dalej: "ustawa o ARiMR", stwierdził nieprawidłowość, która polegała na stworzeniu przez J. W. sztucznych warunków dla otrzymania płatności poprzez chęć ominięcia limitów pomocy przysługującej jednemu beneficjentowi, spełnienia wymogów zazielenienia oraz uzyskania przez członka najbliższej rodziny dodatkowej płatności dla młodych rolników. W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] (dalej: "Dyrektor", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 9 stycznia 2020 r. utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i przytoczył treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. W pierwszej kolejności Dyrektor rozważył, czy w sprawie zostało skutecznie wszczęte postępowanie, mając na względzie, że organ pierwszej instancji doręczył zawiadomienie o jego wszczęciu w trybie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Wskazano, że zawiadomienie zostało wysłane na adres pełnomocnika - małżonka strony (wskazany w ewidencji producentów) i wobec niepodjęcia w terminie uznane za doręczone stronie. Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy zaznaczył, że warunkiem zastosowania art. 44 k.p.a. jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem; doręczenie zastępcze nie może bowiem prowadzić do zamknięcia drogi do ochrony interesów strony. Zdaniem Dyrektora, brak jest podstaw do uznania, że strona nie zamieszkuje pod adresem doręczenia, co wynika z doręczenia następnie skarżonej decyzji pod wskazanym adresem, braku adnotacji doręczyciela pocztowego, że adresat wyprowadził się, jak również niezłożenia przez stronę informacji o zmianie miejsca zamieszkania, do czego strona była zobligowana zgodnie z przyjętym obowiązkiem informowania ARiMR o każdej zmianie adresu, podjętego w innych postępowaniach wszczętych na wniosek strony prowadzonych równolegle przez organy ARiMR. Organ odwoławczy uznał tym samym, że strona została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odwołując się do treści przepisów art. 46 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.) - dalej: "ustawa o płatnościach", Dyrektor wyjaśnił charakter zaliczki, jaką ARiMR wypłacił stronie. Wskazał następnie, że w myśl § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 października 2018 r. w sprawie zaliczek na poczet płatności bezpośrednich za 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1956) rolnikowi, który w 2018 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich, wypłaca się zaliczki na poczet płatności bezpośrednich w wysokości iloczynu 70% stawki danej płatności bezpośredniej oraz obszaru stwierdzonego w ramach kontroli administracyjnej jako spełniający warunki do przyznania danej płatności, co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Organ odwoławczy podniósł, że w oparciu o powyższe przepisy ARiMR w dniu 5 listopada 2018 r. przekazała J. W. zaliczkę na poczet płatności bezpośrednich na 2018 r. w łącznej wysokości 4.668,83 zł, w tym: 2.449,32 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 1.643,83 zł z tytułu płatności za zazielenienie i 575,68 zł z tytułu płatności redystrybucyjnej. Niemniej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w zakresie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. stronie ostatecznie odmówiono udzielenia przedmiotowej pomocy. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności Kierownik stwierdził nieprawidłowość polegającą na wypłacie nienależnych płatności zaliczkowych na poczet dopłat za 2018 r. W rezultacie Dyrektor stwierdził, że J. W. pobrała nienależnie płatność w wysokości 4.668.83 zł z tytułu płatności bezpośrednich, gdyż kwota przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów przekracza kwotę wynikającą z decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r. Organ odwoławczy podkreślił, że niniejsze postępowanie dotyczące ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. jest samodzielnym postępowaniem, którego przedmiotem jest zbadanie, czy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stronie postępowania kwotę nienależnie pobranych płatności. Dyrektor zbadał następnie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu, tj. ustalił, czy równowartość kwot poszczególnych płatności nie przekracza wartości 100 euro, a także czy wypłata nienależnych środków nastąpiła w wyniku błędu organu i w tym zakresie organ odwoławczy uznał, że okoliczności te w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Konkludując Dyrektor stwierdził, że kwota płatności w wysokości 4.668,83 zł jest płatnością nienależną w rozumieniu art. 7 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE. L z 2014 r. Nr 227, str. 69 ze zm.) - dalej: "rozporządzenie 809/2014" i jednocześnie nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu tej płatności, o których mowa w art. 7 ust. 3 tego rozporządzenia. Badając kwestię terminu przedawnienia organ odwoławczy wskazał, że datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest data złożenia przez stronę wniosku o przyznanie płatności, tj. 9 marca 2018 r., natomiast decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności została doręczona w dniu 16 sierpnia 2019 r., a zatem czteroletni okres przedawnienia nie upłynął. Końcowo Dyrektor podkreślił, że w niniejszym postępowaniu rolą organów ARiMR nie jest kontrola legalności decyzji Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, lecz zbadanie, czy strona pobrała nienależne środki, w jakiej kwocie, jak również czy istnieją przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu. Odnosząc się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że dotyczą one przede wszystkim postępowania administracyjnego w zakresie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2018 r. na mocy decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r., która to decyzja stała się ostateczna i prawomocna w dniu 19 kwietnia 2019 r. w związku z faktem, że strona nie złożyła od niej w ustawowym terminie odwołania. Zdaniem Dyrektora, bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy pozostają okoliczności przedstawione w odwołaniu, w tym geneza podziału gospodarstwa, jak również rozważania co do konstrukcji generalnych klauzul, tj. przepisów regulujących kwestię sztucznych warunków. Powtórzono, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ponowne orzekanie o tym, czy J. W. wspólnie z innymi podmiotami sztucznie wykreowała warunki do uzyskania płatności. W związku z tym organ odwoławczy uznał, że cała podniesiona przez stronę w odwołaniu argumentacja zmierza w istocie do podważenia ostatecznej decyzji administracyjnej podjętej w innym postępowaniu, a zatem nie może zostać uwzględniona w niniejszej sprawie. W skardze na decyzję organu odwoławczego J. W., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego K. E., wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi odwoławczemu, a także zasądzenie od Dyrektora na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 rozporządzenia 809/2014; 1. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L z 1995 r. Nr 312, str. 1); 2. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE. L z 2013 r. Nr 347, str. 549) - dalej: "rozporządzenie 1306/2013". Zaskarżonej decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik niniejszej spraw, tj.: 1. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie; 1. art. 107 § w zw. z art. 140 oraz art. 104, jak również art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji odwoławczej bez rozpatrzenia całości zarzutów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu; 2. art. 267 k.p.a. poprzez uznanie, że ewentualna prawomocność decyzji Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r. jest przesądzająca odnośnie do materialnoprawnych podstaw nałożenia na skarżącą obowiązku zwrotu kwot pobranych płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego uzyskanych na mocy umowy z dnia 9 marca 2018 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że decyzja Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r., na którą powołują się organy obu instancji, nigdy nie został skutecznie skarżącej doręczona; strona nie wie, jaka jest treść tej decyzji i co zostało w niej ustalone. W dalszej kolejności wskazano, że w odróżnieniu od np. postępowania cywilnego w postępowaniu administracyjnym nie istnieje instytucja związania organu administracyjnego ustaleniami zapadłymi w innej sprawie administracyjnej, choćby zakończone one zostały prawomocną decyzją. Zwrócono uwagę, że z decyzji organu pierwszej instancji wydanej w niniejszej sprawie wynika, iż organ ten badał niezależnie, czy skarżąca sztucznie podzieliła swoje gospodarstwo, a w konsekwencji czy była uprawniona do wystąpienia o płatność za 2018 r. Wynika to zarówno z sentencji decyzji organu pierwszej instancji, w której przywołano materialnoprawne podstawy ustalania nienależnych płatności, jak i z uzasadnienia, z którego wynika, że organ ten w tym właśnie postępowaniu ustalał, czy doszło do sztucznego podziału gospodarstwa skarżącej, a w konsekwencji do wystąpienia o płatność w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W dalszej części uzasadnienia skargi podano, że przedmiotowe w sprawie wsparcie bezpośrednie zostało uzyskane przez skarżącą na mocy umowy z dnia 9 marca 2018 r. Skarżąca wniosła o przyznanie wsparcia w związku z prowadzeniem gospodarstwa obejmującego dwie działki ewidencyjne (nr [...] i [...]). Umowa ta nie obejmowała działek o nr [...], [...] i [...], czyli działek, które wcześniej skarżąca przekazała swojej córce A. W. W konsekwencji uzyskane wsparcie bezpośrednio nigdy nie dotyczyło działek przekazanych córce, a wyłącznie działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącej. Tym samym, skarżąca nigdy nie wprowadziła organu w błąd co do wielkości posiadanego gospodarstwa, ani nie dążyła do zwiększania wsparcia poprzez zawyżenie jego powierzchni. Wręcz przeciwnie - skarżąca podała prawidłowe dane dotyczące swojego gospodarstwa, w celu umożliwienia przekazania jej wsparcia we właściwej wysokości. Pełnomocnik zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji powołał w swojej decyzji przepisy art. 7 rozporządzenia 809/2014. Nie ulega więc wątpliwości, że podstawową przesłanką zaistnienia obowiązku zwrotu jest dokonanie na rzecz beneficjenta nienależnej płatności. W niniejszej sprawie natomiast nie sposób stwierdzić, aby przedmiotowa płatność z tytułu wsparcia bezpośredniego była skarżącej nienależna. W celu dokonania takiego stwierdzenia niezbędne byłoby wskazanie, jakie przepisy związane z tą konkretną płatnością zostały naruszone, co jednak nie ma miejsca, ponieważ organ pierwszej instancji wskazując domniemane naruszenia, powołuje się na przepisy nie dotyczące w ogóle wsparcia bezpośredniego dla skarżącej. W ocenie strony skarżącej, nie sposób również uznać, aby podstawę do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu bezpośredniego wsparcia stanowić miałyby przepisy art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zdaniem pełnomocnika, przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, że obowiązek zwrotu wsparcia bezpośredniego może zaistnieć wyłącznie w przypadku stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania tego wsparcia. Ponownie podkreślono, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ skarżąca nie uczyniła niczego, co miałoby na celu uzyskanie nienależnego wsparcia bezpośredniego. Strona skarżąca podniosła, że również przywołany w treści zaskarżonej decyzji art. 60 rozporządzenie 1306/2013 nie może stanowić podstawy ustalenia obowiązku zwrotu udzielonego wsparcia bezpośredniego. Stosownie do tego przepisu: Bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Podkreślono, że przepis ten w sposób ścisły wiąże ewentualny brak przyznania osobie korzyści w postaci wsparcia bezpośredniego ze stworzeniem sztucznych warunków dla uzyskania takiego wsparcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i co nie zostało postawione jako zarzut skarżącej. Podsumowując strona skarżąca podniosła, że nie istnieją przepisy, które stanowiłyby podstawę prawną ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolnika w oparciu o zarzut naruszenia przepisów nie dotyczących konkretnych otrzymanych płatności, a na takich właśnie zarzutach oparta została decyzja organu pierwszej instancji. Dyrektor w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Aktem poddanym kontroli sądowej jest decyzja Dyrektora z dnia 9 stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika z dnia 1 sierpnia 2019 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Jak wynika z akt sprawy, zawiadomieniem z dnia 20 maja 2019 r. Kierownik poinformował skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych stronie na mocy umowy z dnia 9 marca 2018 r., w związku z decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej zarzucił, że decyzja Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r., na którą powołują się organy obu instancji w niniejszym postępowaniu, nigdy nie została skarżącej skutecznie doręczona. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy zauważyć, że w aktach administracyjnych sprawy znajdują się kserokopie koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji z dnia 2 kwietnia 2019 r. (k. 6 i 7). Z kserokopii tych wynika, że decyzja została wysłana na adres pełnomocnika strony B. W. Z uwagi na nieobecność adresata pod wskazanym adresem, w dniu 4 kwietnia 2019 r. przesyłka zawierająca decyzję została pozostawiona na okres 14 dni do dyspozycji adresata w placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Pomimo braku drugiego awizowania przesyłki, operator pocztowy zwrócił ją do nadawcy w dniu 23 kwietnia 2019 r., zaś organ pierwszej instancji (a w ślad za nim organ odwoławczy) uznał ją za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 18 kwietnia 2019 r. W ocenie Sądu, zarówno powyższe czynności doręczyciela, jak i stanowisko organów uznające decyzję za doręczoną w dniu 18 kwietnia 2019 r., uznać należy za nieprawidłowe. Ze względu na doniosłe skutki procesowe, jakie ustawa wiąże z doręczeniem decyzji, jak również z uwagi na okoliczność, że ustanowiony w art. 44 k.p.a. zastępczy tryb doręczenia jest wyjątkiem od zasady doręczenia pisma do rąk adresata, przepis ten powinien być interpretowany ściśle, co oznacza, iż nie mogą istnieć jakiekolwiek wątpliwości co do spełnienia określonych w nim wymogów warunkujących możliwość uznania, że przesyłka została w sposób prawidłowy, a co za tym idzie skutecznie doręczona. Jedynie doręczenie zgodne z przepisami k.p.a. wywołuje skutki prawne przewidziane przez obowiązujące przepisy. Konieczne jest zatem spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 44 k.p.a., aby doręczenie pisma mogło być uznane za skuteczne. Według postanowień § 1 pkt 1 tego artykułu, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego. W kolejnych jednostkach redakcyjnych art. 44 k.p.a. stanowi, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb z art. 44 k.p.a. może być zastosowany, jeżeli nie jest możliwe doręczenie pisma w sposób przewidziany w art. 42 lub art. 43 tej ustawy. Wówczas pismo jest składane w placówce pocztowej, przy czym jednym z warunków sine qua non zaistnienia skutku przewidzianego w § 4 art. 44 (uznania doręczenia za dokonane) jest pozostawienie zawiadomienia o treści określonej w przytoczonych przepisach. I tak, pierwsze zawiadomienie powinno zawierać informacje o miejscu pozostawienia przesyłki oraz o możliwości odbioru przesyłki z tego miejsca w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia. Powtórne zawiadomienie, które winno zostać pozostawione, jeżeli pismo nie zostało podjęte w terminie zakreślonym w pierwszym zawiadomieniu, powinno zawierać informację o miejscu złożenia pisma oraz o możliwości jego odbioru z tego miejsca w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Każde z tych zawiadomień powinno zostać pozostawione w miejscu ściśle wyznaczonym w § 2 art. 44 k.p.a. Dochowanie określonej art. 44 k.p.a. procedury doręczenia pisma spoczywa na doręczycielu. Ponieważ tylko i wyłącznie dochowanie tej procedury pozwala na przyjęcie fikcji prawnej doręczenia, ustanowionej mocą § 4 art. 44 k.p.a., wszelkie czynności doręczyciela powinny być ściśle udokumentowane po to, aby można było wiernie odtworzyć sposób doręczenia. Takim dowodem jest naniesiona na zwróconej przesyłce adnotacja doręczyciela o pozostawionych zawiadomieniach, o których mowa w art. 44 k.p.a. W literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie zwraca się uwagę, że brak adnotacji na zwróconej przesyłce, zamieszczonej na kopercie lub na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, o dacie i miejscu umieszczenia awiza oznacza, że w tym zakresie dokument ten nie ma waloru dokumentu urzędowego, a tym samym nie korzysta z domniemania, o którym mowa w art. 194 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej, którego odpowiednikami na gruncie k.p.a. są art. 76 § 1 i 2 (tak: B. Dauter [w:] S. Babiarz i in., Ordynacja podatkowa. Komentarz, wyd. XI, Wolters Kluwer Polska 2019; zob. również wyroki NSA: z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I FSK 1134/11, LEX nr 1286827 i z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I FSK 938/17, LEX nr 2698697). Pogląd ten podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. W orzecznictwie podkreśla się, że instytucja doręczenia zastępczego stanowi próbę pogodzenia, z jednej strony - konieczności zapewnienia sprawności postępowania, z drugiej zaś strony - zapewnienia praw stronom postępowania, w tym także prawa do otrzymania decyzji (pism, wezwań) wydanych w tym postępowaniu. Ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania, powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo powinno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt I FSK 1880/13, LEX nr 1489916 i z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt I FSK 1016/15, LEX nr 2248088). Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a prowadzą one do tego, że czynność doręczenia, w tym w szczególności oparta na tzw. fikcji doręczenia, nie może być uznana za skuteczną (tak NSA w wyroku z dnia 11 maja 2012 r. sygn. akt I FSK 1134/11, LEX nr 1286827). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że na kopercie, w której została zwrócona przesyłka zawierająca decyzję Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r. oraz dołączonym do niej zwrotnym potwierdzeniu odbioru nie ma adnotacji doręczyciela o pozostawieniu powtórnego zawiadomienia (awiza), pomimo nieodebrania przesyłki przez adresata na skutek pozostawienia pierwszego awiza. W związku z powyższym, za zasadny uznać należało podniesiony w uzasadnieniu skargi zarzut, że decyzja Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r. nie została skutecznie doręczona skarżącej. Dla uznania, że przesyłka została doręczona stronie w trybie zastępczym, nie jest wystarczające stwierdzenie faktu pierwszego awizowania przesyłki, potwierdzonego adnotacją doręczyciela z datą 4 kwietnia 2019 r. bez pewności, że miało miejsce kolejne awizo. Okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki oraz gdzie i w jakim terminie może ją odebrać, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy, a przede wszystkim z tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki, gdyż to na nim powinna znajdować się adnotacja doręczyciela o dopełnieniu wszystkich wskazanych przez powołane przepisy warunków pozwalających na stwierdzenie skuteczności doręczenia. Jest to o tyle istotne, że w świetle art. 44 § 2 k.p.a. zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru może być umieszczone - w zależności od sytuacji - w różnych miejscach, a nie tylko w oddawczej skrzynce pocztowej. By uznać doręczenie zastępcze za prawidłowo dokonane muszą zostać łącznie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. W odmiennym przypadku brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 920/19, LEX nr 3036953). Jak już wyżej wskazano - przyjęcie fikcji doręczenia pisma ma doniosłe skutki dla strony postępowania administracyjnego i dlatego nie może nasuwać wątpliwości, że doręczyciel dochował wymogów zawartych w art. 44 k.p.a., w tym wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wobec braku zaskarżenia decyzja Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r. stała się ostateczna, w sytuacji, gdy brak jest dostatecznych dowodów, iż decyzja ta została stronie prawidłowo doręczona (także w trybie tzw. fikcji prawnej) powoduje ten skutek, że strona została pozbawiona możliwości oceny jej sprawy w trybie instancyjnym. Sam upływ terminu określonego w art. 44 § 4 k.p.a. nie powoduje zaistnienia domniemania skutecznego doręczenia, o ile nie zaistniały określone w art. 44 § 2 i 3 k.p.a. warunki (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2015, s. 306). Skoro do obrotu prawnego nie weszła decyzja Kierownika z dnia 2 kwietnia 2019 r. organ pierwszej instancji nie był uprawniony do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych J. W. na mocy umowy z dnia 9 marca 2018 r., skoro w zawiadomieniu o wszczęciu tego postępowania zaznaczono, że następuje to w związku z decyzją z dnia 2 kwietnia 2019 r. w sprawie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Dyrektora z dnia 9 stycznia 2020 r., jak i poprzedzającą ją decyzję Kierownika z dnia 1 sierpnia 2019 r. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.