II SA/Ol 600/23

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia dotyczącego wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W dniu 20 lutego 2023 r., A. P. (dalej jako: "skarżący", "strona"), zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku rekreacji indywidualnej wolnostojącego o powierzchni zabudowy do 70m2 na działce nr ewid. (...) obr. J. gm. K. Decyzją z dnia 9 marca 2023 r., Starosta E. (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), wniósł sprzeciw w sprawie przedmiotowego zgłoszenia, ponieważ budowa obiektu narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr (...) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi J., zatwierdzonym uchwałą Nr (...) Rady Gminy K. z dnia 26 września 2006 r. Położona jest w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem 25UT. W myśl § 4 uchwały zapis dla kwartału 25 UT brzmi: "Teren do zagospodarowania dla celów turystyczno-wypoczynkowych i sportowo-rekreacyjnych. Ustala się obowiązek realizacji w oparciu o jednolitą koncepcję funkcjonalno-przestrzenną przewidującą kompleks zagospodarowania obiektu w granicach terenu objętego planem (...)". Organ pierwszej instancji zauważył, że plan precyzyjnie rozgranicza tereny o różnym sposobie użytkowania i przewiduje tereny zabudowy letniskowej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ML. W odwołaniu strona podniosła, że działkę nabyła od KOWR w (...) w drodze przetargu jako działkę budowlaną o charakterze rekreacyjnym. Starostwo powinno skontaktować się z Gminą oraz Oddziałem KOWR przy jakichkolwiek wątpliwościach interpretacyjnych. Skarżący zamierzał wykorzystać domek do rekreacji indywidualnej z możliwością okresowego wynajmu, co mieści się pod pojęciem usług turystycznych. Nie wykluczał też budowy drugiego domku i wydzielenie działki na kampery, przyczepy kampingowe, czy namioty, boisko do siatkówki, czy mały basen. Tak więc, w ocenie strony, dokonane zgłoszenie wprost wpisuje się w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja Starosty posiada poważne braki formalno-prawne. Samo określenie, że zgłoszenie jest niezgodne z planem powoduje, że sprzeciw nie ma żadnej wartości merytorycznej i tylko z tego powodu mógłby zostać uchylony. Wszystkie kwestie formalne powinny być rozstrzygane przez organy na korzyść obywatela, który działa w dobrej wierze. Strona wniosła o uwzględnienie odwołania i anulowanie sprzeciwu. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 4 maja 2023 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdził, że kontrola organu odwoławczego jest zawsze kontrolą pełną, polegającą na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy, co wynika wprost z art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Wskazano, że roboty budowlane – co do zasady, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r. poz. 608), dalej jako "P.b." – można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 znajduje się zamknięty katalog wyjątków dotyczący bądź to budowy obiektów budowalnych, bądź też wykonywania robót budowlanych, w stosunku do których to zamierzeń budowlanych nie obowiązuje inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku – lit. a – o powierzchni zabudowy do 35m2, lit. b – powyżej 35m2, ale nie więcej niż 70m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6m i wysięgu wsporników do 2m. Organ odwoławczy powołał się też na postanowienia art. 30 ust. 6 P.b., dotyczące wniesienia sprzeciwu i wskazał, że ustawodawca przypisał pierwszoplanową rolę zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego. Rzeczą sporną jest tu zapis planu dla terenu 25UT charakteryzujący zabudowę przedmiotowego terenu. Zdaniem Wojewody, ustalenia parametrów zabudowy dla przedmiotowego obszaru jako terenu do zagospodarowania dla celów turystyczno-wypoczynkowych i sportowo-rekreacyjnych są jednoznaczne: ustala się obowiązek realizacji w oparciu o jednolitą koncepcję funkcjonalno-przestrzenną przewidującą kompleks zagospodarowania obiektu w granicach terenu objętego planem. Dopuszcza się zróżnicowaną wysokość zabudowy od 1 do 3 kondygnacji z użytkowym poddaszem pod połaciami dwu lub wielospadowych dachów. Wskaźnik procentowy zabudowy max. 20%. Co najmniej 50% terenu powinna stanowić zieleń wysoka i niska. Nałożenie obowiązku realizacji zabudowy na terenie oznaczony 25UT w oparciu o jednolitą koncepcję funkcjonalno-przestrzenną wprowadza rodzaj porządku i ładu w celu ochrony i kształtowania krajobrazu. Takie zapisy w planie służyć mają uniknięciu chaotycznej zabudowy terenu położonego w tak atrakcyjnym miejscu w pobliżu jeziora. Koncepcja dotycząca większego obszaru niż pojedyncza działka budowlana daje zalecenia dla przestrzeni tworząc porządek w planowanej zabudowie. Zatem zgłoszony budynek rekreacji indywidualnej nie wypełnia powyższych ustaleń przepisów prawa miejscowego. Nie jest budynkiem będącym częścią koncepcji funkcjonalno-przestrzennej kompleksu zagospodarowania obiektu w granicach terenu (25UT) objętego planem. Wniosek skarżącego nie może wypełnić wymaganego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. zgłoszenia, gdyż nie posiada koncepcji funkcjonalno-przestrzennej całego terenu. Przyjmujący zgłoszenie organ musi mieć całkowitą pewność, że zgłaszany obiekt jest zgodny z m.p.z.p. Bez znaczenia dla organu pozostaje przedstawienie przez skarżącego, stanowiska instytucji państwowej KOWR. W skardze, wniesionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody z dnia 4 maja 2023 r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że zgłoszenie budowy ściśle odpowiadało przeznaczeniu działki, bowiem parterowy dom do 70m2 miał służyć celom rekreacji indywidualnej z okazjonalnym wynajmem, rozszerzonym o ewentualne udostępnienie części działki pod usługi turystyczne, takie jak miejsce dla kamperów, namiotów etc. Decyzja Wojewody nie odnosi się do zgłoszenia przez KOWR w 2018 r. do Gminy koncepcji podziału działki nr (...) na 20 pojedynczych działek, w tym wyznaczenia drogi dojazdowej do każdej z nich oraz działki na przepompownię. Ten fakt, jak również stanowisko KOWR, uzasadniały zasięgnięcie przez Wojewodę opinii Gminy, a pominięcie tego faktu mogło mieć decydujące znaczenie dla przedmiotowego rozstrzygnięcia, jak również świadczyło, że decyzja Wojewody nastąpiła po zbyt powierzchownym rozpatrzeniu sprawy. Według zgodnej opinii KOWR i Gminy zatwierdzenie koncepcji podziału działki nr (...) spowodowało, że opracowanie szczegółowej, jednolitej koncepcji uznano za bezzasadne. Decyzja Wojewody ma charakter jednostronny, bo ograniczając się do stwierdzenia formalnej niezgodności z jednym z zapisów planu, całkowicie pomija prawa nabywcy działki, w szczególności ograniczając prawo dysponowania własnością nabytą w dobrej wierze od Skarbu Państwa. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę, a strona skarżąca nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia, dotyczącego wykonania robót budowlanych polegających na budowie parterowego budynku rekreacji indywidualnej wolnostojącego o powierzchni zabudowy do 70m2 na działce nr ewid. (...) obr. J. gm. K. W ocenie Sądu, Wojewoda, utrzymując przedmiotową decyzję w mocy nie przeprowadził prawidłowo i wyczerpująco postępowania w sprawie. W pierwszej kolejności, zauważyć należy, że organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw – jak wynika z uzasadnienia decyzji - ponieważ plan miejscowy precyzyjnie rozgranicza tereny o różnym sposobie użytkowania i przewiduje tereny zabudowy letniskowej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem ML. Natomiast działka skarżącego położona jest w kwartale oznaczonym na rysunku planu symbolem 25UT. Do kwestii tej organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł, stwierdzając, że wniosek skarżącego nie może wypełnić wymaganego w trybie art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. zgłoszenia, gdyż nie posiada koncepcji funkcjonalno-przestrzennej całego terenu. Należy jednak zauważyć, że w aktach sprawy znajduje się "Koncepcja podziału do mpzp gm. K. obręb (...) J. działka nr (...)", sporządzona przez mgr. inż. architekta. W punkcie 2 rozdziału I Koncepcji stwierdzono, że niniejsza koncepcja funkcjonalno-przestrzenna sporządzona została zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie wsi J., który w § 4 nałożył obowiązek sporządzenia takiego opracowania przed podziałem terenu. Niniejsza koncepcja jest zgodna z ustaleniami ww. planu miejscowego, określa sposób podziału nieruchomości na działki geodezyjne i sposób ich skomunikowania z drogą publiczną. W szczególności koncepcja może stanowić podstawę do: - koordynacji przestrzennej, funkcjonalnej, czasowej i techniczno-ekonomicznej elementów zagospodarowania obszaru inwestycji oraz jej powiązań z terenami sąsiednimi, - podziału terenu na działki budowlane, - działań organizacyjnych i projektowych. Zgodnie zaś z § 4 planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 25UT określono następujące ustalenia: teren do zagospodarowania dla celów turystyczno-wypoczynkowych i sportowo-rekreacyjnych. Ustala się obowiązek realizacji w oparciu o jednolitą koncepcję funkcjonalno-przestrzenną przewidująca kompleks zagospodarowania obiektu w granicach terenu objętego planem. Dopuszcza się zróżnicowaną wysokość zabudowy 1 do 3 kondygnacji z użytkowym poddaszem pod połaciami dwu lub wielospadowych dachów. Wskaźnik procentowy zabudowy max. 20%. Co najmniej 50% terenu powinna stanowić zieleń wysoka i niska. Organy nie odniosły się w żaden sposób do przedmiotowej koncepcji i nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia, czy przedmiotowa koncepcja stanowi koncepcję, o której mowa w § 4 planu 25UT, czy też nie. Takie ustalenia należy podjąć za pomocą wykładni autentycznej. Pozwoli to na jednoznaczne ustalenie powyższego. Nie wynika to bowiem także z pism Gminy, złożonych przez skarżącego. Wskazać należy, że w piśmie z dnia 15 czerwca 2023 r., skierowanym do skarżącego, Wójt stwierdził, że w zasobach tutejszego Urzędu znajduje się opracowanie pn. "Koncepcja funkcjonalno-przestrzenna podziału działki nr (...) we wsi J. Gmina K.", sporządzone przez pracownię projektową (...) S.C. w E. Natomiast w piśmie z dnia 4 września 2023 r., skierowanym do strony, Wójt stwierdził jedynie, że koncepcja sporządzona została przez pracownię projektową w E., nie stanowi własności Gminy i została przedłożona w tutejszym Urzędzie przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa. W ocenie organu, brak jest uzasadnienia dla podjęcia czynności zmierzających do sporządzania koncepcji zagospodarowania ww. terenu. W przedmiotowej sprawie niezbędne zatem jest ustalenie charakteru przedmiotowej Koncepcji, co pozwoli na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Ustalenia takie należy poczynić w porozumieniu z Gminą. Organ odwoławczy powinien też stwierdzić, czy wnioskowana zabudowa jest dopuszczalna na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 25UT, co neguje organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się też do twierdzeń strony, zawartych w odwołaniu, dotyczących rodzaju planowanej zabudowy. Rozpoznając przedmiotową sprawą, organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać powyższych ustaleń, a następnie wydać decyzję w oparciu o ustalony stan faktyczny i stan prawny. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.