III OSK 165/25

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 119/24 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J.R. na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej na nieruchomości postanawia oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Postanowieniem z 26 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 119/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w pkt 1. odrzucił skargę J.R. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie) na bezczynność Dyrektora Zarządu Zlewni w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor Zarządu Zlewni) i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej na nieruchomości, a w pkt 2. zwrócił uiszczony wpis od skargi. Pismem z 27 września 2024 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od ww. postanowienia WSA w Krakowie z 26 sierpnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Kr 119/24, zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. "art. z art. 335 ust.1.1" w zw. z art. 334 ustawy Prawo Wodne i art. 28 k.p.a, poprzez błędną jego wykładnię i zastosowanie, polegającą na stwierdzeniu, że skarżący nie jest stroną postępowania, w sytuacji, gdy skarżący, jako właściciel działki nr [...] położonej w miejscowości Z.w "Gmina M.", sąsiadującej z działką nr [...], ma (miał) interes prawny żądając przeprowadzenia czynności przez organ administracji polegającej na przeprowadzeniu "niezwłoczną" wizji lokalnej na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], "położona" w miejscowości Z., Gmina M., należącej do skarżącego, celem dokonania pełnej analizy zakresu i przyczyn występujących podtopień i niszczenia i/lub zakłócania prawidłowego wykorzystania ujęć i cieków wodnych występujących w przedmiotowym obszarze przez Z.Ć. - działka nr [...] - posiadającego stosowne pozwolenie wodnoprawne na prowadzenie działalności hodowlano rybnej. "Analizy i przyczyn oraz wyciągnięcia wniosków, które skutecznie zabezpieczyłyby prawo własności i posiadania skarżącego oraz zapewniłyby skarżącemu prowadzenie prawidłowej i niezakłócanej gospodarki rolnej na posiadanych nieruchomościach rolnych, w miejscowości Z., Gmina M."; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające, wbrew powyższemu, na zanegowaniu istnienia interesu prawnego skarżącego w zaskarżeniu bezczynności lub przewlekłości postępowania dotyczącego okoliczności jak wyżej; 3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, wbrew art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. 4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez stwierdzenie, wbrew art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 w zw. z art. 149 i art. 155 p.p.s.a., że sądy sprawując kontrolę działalności administracji publicznej nie są powołane do dyscyplinowania organów w oderwaniu od toczących się postępowań administracyjnych. 5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 i art. 233 § 1 k.p.c. polegające na braku wszechstronnego i raczej wybiórcze rozważenia zebranego materiału dowodowego, w tym błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na błędnym przyjęciu/ustaleniu przez sąd, że: - skarżący wytoczył przeciwko Z.Ć. powództwo o podtopienia na działce, podczas gdy powództwo dotyczy ochrony własności przed bezprawną ingerencją (przejazdem i poprowadzeniem tzw. doprowadzalnika wody od ujęcia na potoku "O." do stawów rybnych) przez działkę skarżącego; sprawa występujących podtopień stała się późniejszym uzupełnieniem powództwa głównego; - skarżący domagał się czynności od organu administracji tylko w ramach pozwolenia wodnoprawnego Z.Ć., podczas gdy skarżący, jak wskazuje raczej jednoznacznie skarga do WSA i załączona do niej dokumentacja, domagał się od organu tych czynności w związku z prowadzonym już przez organ administracji postępowaniem w sprawie ew. cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, na zasadzie ew. współuczestnictwa lub niezależnie od prowadzonego już postępowania wodnoprawnego, jako postępowania odrębnego; - organowi administracji nie można zarzucić bezczynności lub przewlekłości, podczas gdy organy administracji, zarówno jako Zarząd Zlewni w Krakowie, jak i Zarząd Regionalny w Krakowie, jako organ nadzoru, bezspornie naruszyły normy "art. art." 61 § 1 i § 3, 61a § 1 i § 2 w zw. z "art. art." 28, 35 § 3, 36 § 1, 37 § 1, § 3 pkt 1, § 4 - § 7 w zw. z "art. art." 12, 17 ust. 1 k.p.a. - organowi administracji nie można zarzucić bezczynności lub przewlekłości, podczas gdy organy administracji, zarówno jako Zarząd Zlewni w Krakowie jak i Zarząd Regionalny w Krakowie, jako organ nadzoru, bezspornie naruszyły (nie zastosowały) również zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w rozdziale 2 k.p.a., w szczególności w "art. art." 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 10, 12 i 14 k.p.a. Nadto zarzucono: 6) naruszenie art. 5a § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U.2024 r., poz. 1267) polegające na braku powiadomienia strony przez sąd o składzie sądu "dla złożenie ew. wniosku na badanie" spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego lub sędziego delegowanego do pełnienia obowiązków sędziego w sądzie administracyjnym wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowanie po powołaniu. Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie; 2. zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono oświadczenie, że skarżący kasacyjnie zrzeka się rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 176 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Uznając, że nie ma konieczności przeprowadzania rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z możliwości przewidzianej w art. 182 § 1 p.p.s.a. i rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 powołanej ustawy prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego środek zaskarżenia złożony w niniejszej sprawie w znacznej części nie spełnia wymogów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej. Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od omówienia zarzutów, które zostały w oczywisty sposób nieprawidłowo sformułowane. Odnosząc się zatem do zarzutu podniesionego w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej wskazać należy, że w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm., dalej: "p.w.") nie występuje przepis "art. z art. 335 ust.1.1", a powiązany z nim w petitum skargi kasacyjnej art. 334 p.w. dzieli się na 13 mniejszych jednostek redakcyjnych (punktów) o różnej treści normatywnej. Ponadto, w pkt 4) petitum skargi kasacyjnej powołano zarzut odwołujący się do art. 149 i art. 155 p.p.s.a. Oba dzielą się na mniejsze jednostki redakcyjne o różnej treści normatywnej. Powołanie się na całość przepisu, który został podzielony na mniejsze jednostki redakcyjne, nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej aktu prawnego. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia 11 października 2022 r., sygn. akt III OSK 5368/21, z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 2520/10, i z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 2034/06). Oczywiście bezzasadny jest zarzut określony w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie odwołuje się do art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 232 i art. 233 § 1 k.p.c., które nie znajdowały zastosowania w postępowaniu prowadzonym przez Sąd I instancji. Przypomnieć należy, że przedmiot zaskarżenia do Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiło postanowienie o odrzuceniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o przeprowadzenie wizji lokalnej na nieruchomości, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność tej skargi. Skarżący nie wyjaśnił w jaki sposób Sąd I instancji naruszył ww. przepisy dotyczące postępowania dowodowego w kontekście podstaw odrzucenia skargi. W dalszej części zarzutu określonego w pkt 5) petitum skargi kasacyjnej jej autor odwołuje się do naruszeń związanych z: "art. art." 61 § 1 i § 3, 61a § 1 i § 2 w zw. z "art. art." 28, 35 § 3, 36 § 1, 37 § 1, § 3 pkt 1, § 4 - § 7 w zw. z "art. art." 12, 17 ust. 1 k.p.a. oraz "art. art." 6, 7, 7a, 7b, 8, 9, 10, 12 i 14 k.p.a. W ramach jednego zarzutu powołano naruszenie wielu przepisów – ponad kilkudziesięciu różnych jednostek redakcyjnych tekstu prawnego. Kumulacja tak wielu przepisów w ramach jednego zarzutu nie pozwala na zidentyfikowanie normy prawnej, której naruszenie zarzuca skarżący kasacyjnie. W pkt 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, wbrew art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją, bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane - a taki stan rzeczy w sprawie miejsca nie miał (por. wyrok NSA z 20.06.2023 r., II OSK 2174/20, LEX nr 3608998). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo uznał Sąd I instancji, że sprawa zainicjowana skargą skarżącego nie należała do właściwości sądów administracyjnych. W tym kontekście odnotowania wymaga, że autor skargi kasacyjnej powiązał zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stanowiącego podstawę odrzucenia skargi z uwagi na niewłaściwość sądu, z dwoma odrębnymi od siebie przepisami, tj. art. 3 § 2 pkt 8) i 9) p.p.s.a Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8) p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Skarżący kasacyjnie nie wskazał, który przepis – jego zdaniem – stanowić miał podstawę orzekania w niniejszej sprawie. Nie przedstawił jednocześnie wywodu, z którego wynikałoby, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, której stwierdzenia się domaga, zawiera się w którymś z ww. przepisów. Autor skargi kasacyjnej nie potrafił wskazać jednoznacznej podstawy właściwości sądu administracyjnego w niniejszej sprawie. W świetle tych okoliczności powołane zarzuty związane z naruszeniem przepisów o właściwości sądu administracyjnego oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. są niezasadne. Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy postępowania administracyjnego w całości, a nie poszczególnych czynności podejmowanych w ramach takiego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne zarzuty odwołujące się do naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. i art. 28 k.p.a. Prawidłowe jest stanowisko Sąd I instancji, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Z.Ć. Skoro skarżący nigdy nie był stroną tego postępowania, nie przysługuje mu uprawnienie do podejmowania w ramach niego czynności. W konsekwencji, nie posiada również interesu prawnego do złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość tego postępowania. Skargę w tym zakresie mogą bowiem wyłącznie składać strony postępowania, do których skarżący się nie zalicza. Zasadnie Sąd I instancji stwierdził, że wynik postępowania dotyczącego pozwolenia wodnoprawnego udzielonego Z.Ć. może być co najwyżej identyfikowany z interesem faktycznym skarżącego, a nie z jego interesem prawnym. Postępowanie wodnoprawne w tym przypadku dotyczy bowiem wyłącznie interesu prawnego osoby uprawnionej, a nie jego sąsiadów. Podobnie należy ocenić kwestię niezawiadomienia skarżącego przez Sąd I instancji o składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji naruszył obowiązujący przepis prawa procesowego, tj. art. 5a § 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), to jednak naruszenie to nie skutkuje automatycznie istotnym wpływem na wyniki sprawy. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił rozbudowanego uzasadnienia zarzutu podniesionego w pkt 6) petitum skargi kasacyjnej. Z ww. przepisu wynikał obowiązek Sądu zawiadomienia skarżącej o składzie rozpoznającym sprawę, jednak nie można uznać, że zaniedbanie w tym zakresie spowodowało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, w której skarga jest w sposób oczywisty niedopuszczalna. Odnotować należy, że autor skargi kasacyjnej nie przedstawił tego zarzutu w kontekście pozbawienia skarżącego możności obrony jego praw, gdyż nie mógł on skorzystać z prawa do ewentualnego złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5a § 2 p.u.s.a.., a więc wniosku dotyczącego zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samo naruszenie art. 5a § 4 p.u.s.a. nie oznacza automatycznie pozbawienia skarżącego możności obrony jego praw. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.