I SA/Wa 1656/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Uniwersytetu [...] w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. UZASADNIENIE Minister Rozwoju postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Uniwersytet [...] w [...], własności nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] (pow. [...] m2) i nr [...] (pow. [...] m2) z obrębu [...] [...]. Postanowienie Ministra Rozwoju zostało wydane przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Uniwersytet [...] w [...] wnioskiem z [...] lipca 2019 r. , powołując się na art. 256 ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2017 r., poz. 2183 ze zm.), wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem wejścia w życie ww. ustawy , tj. 1 września 2005 r., własności gruntów położonych w [...] przy ul. [...], oznaczonych jako działki nr [...] i [...], jako pozostających w ww. dacie w jego użytkowaniu wieczystym. Ustawa ta, a więc również jej art. 256 uchylone zostały z dniem 1 października 2018 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r.- Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz.U. z 2018 r., 1668 r.). Przy czym w nowej ustawie, jak i w przepisach ją wprowadzających, ujętych w ustawie z dnia 3 lipca 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 1669), brak jest przepisu stanowiącego odpowiednik dawanego art. 256, a także regulacji przejściowych, umożliwiających jego dalsze stosowanie. Przepisy wprowadzające dopuszczały jedynie czasowe pozostawienie w mocy (do 31 grudnia 2018 r.) enumeratywnie wyliczonych w art. 169 pkt 3 przepisów dotychczasowej ustawy, wśród których jednak art. 256 nie został wymieniony. Wobec takich ustaleń Wojewoda [...] postanowieniem z [...] listopada 2019 r., utrzymanym w mocy postanowieniem Ministra Rozwoju z [...] maja 2020 r., działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie w zakresie objętym wnioskiem uznając, wskazując na brak w systemie podstaw normatywnych do merytorycznego jej rozpatrzenia i wydania w niej decyzji administracyjnej. Brak jest bowiem normy prawnej kreującej w tym zakresie kompetencje organu wojewódzkiego. Na postanowienie to, Uniwersytet [...] w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając mu naruszenie: 1 art. art.: 6, 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego/prawnego w niniejszej sprawie, brak kompleksowej analizy przepisów i wybiórcze odniesienie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu; 2.art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w tym brak odniesienia się do zarzutów sformułowanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, do których organ II instancji był zobowiązany się odnieść; 3. art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie nie mogło być wszczęte z powodu innych uzasadnionych przyczyn, czego organ w uzasadnieniu w sposób wyczerpujący nie uzasadnił, pomijając między innymi istnienie normy art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2019 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. poz. 1464), która powinna być podstawą do wydania przez wojewodę decyzji o stwierdzeniu nabycia nieruchomości przez Uniwersytet [...] w [...] z mocy prawa; 4 art. 3 ust. 1 pkt 5 oraz art. 3 ust. 2a powołanej poprzez ich niezastosowanie. W motywach skargi skarżący, odwołując się do poglądów wypracowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, wywodził, że art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 23 stycznia 2019 r. jest podstawą do wyprowadzenia właściwości we wszystkich sprawach z zakresu administracji rządowej, nie zastrzeżonej w przepisach szczególnych do właściwości organów tej administracji. Na powyższe Uniwersytet zwracał uwagę w zażaleniu, jednakże Minister do tej argumentacji się nie odniósł. Organy nie przesądziły przy tym, że sprawa uwłaszczenia Uczelni nie ma obecnie charakteru sprawy administracyjnej. W oparciu o te zarzuty Uniwersytet [...] w [...] wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasadzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postepowanie według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednak odmowę wszczęcia postępowania na tej podstawie – jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wiąże się z sytuacją, w której zachodzą przyczyny uniemożliwiające uruchomienie i prowadzenie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 14 października 2020 r. II OSK 1622/20, lex nr 3096476). Tytułem przykładu można tu wymienić: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy do czynienia mamy z pierwszą z wymienionych przykładowo sytuacji. Żądanie Uniwersytetu dotyczyło bowiem podjęcia decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa na podstawie art. 256 nieobowiązującej już ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym własności gruntu położonego w [...] przy ul. [...]. Przepis ten regulował instytucję uwłaszczenia z mocy prawa uczelni publicznych na gruntach Skarbu Państwa pozostających w dniu 1 września 2005 r. w ich użytkowaniu wieczystym, co z kolei stwierdzał w deklaratoryjnej decyzji wojewoda. Poza sporem jest, że z dniem [...] października 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce. Na mocy zaś art. 169 pkt 3 ustawy z 3 lipca 2018 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, z ww. datą utraciła moc ustawa 2005 r. (wyjąwszy część enumeratywnie wymienionych tam przepisów, które zachowały mocy do 31 grudnia 2018 r.). Efektem zatem tych zmian było derogowanie z systemu prawnego art. 256 ustawy z 2005 r. Jak przy tym zasadnie zauważyły organy , w aktualnie obowiązujących przepisach ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, jak też w przepisach ją wprowadzających nie unormowano zagadnienie uwłaszczenia uczelni publicznych gruntami Skarbu Państwa pozostającymi w ich użytkowaniu wieczystym. Nie zawarto także przepisów umożliwiających kontynuację i merytoryczne zakończenie postępowań zainicjowanych pod rządami uprzednio obowiązującej ustawy. W konsekwencji zatem przedstawionych działań legislacyjnych doszło do wykreowania w systemie prawnym luki powodującej, że uczelnie publiczne, które posiadały grunty Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym w dniu 1 września 2005 r. (a więc spełniały przesłanki określone w art. 256 ustawy z 27 lipca 2005 r.), po 1 października 2018 r. pozbawione zostały prawnej możliwości uzyskania decyzji potwierdzającej przekształcenie owego prawa we własność, choć to nastąpić miało z mocy prawa. Legitymowanie się natomiast przez nie taką decyzją jest konieczne dla wykazania, że do owej konwersji praw w rzeczywistości doszło, a przez to także ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Uwłaszczenie ipso iure mieniem Skarbu Państwa nie następowało bowiem wyłącznie z mocy samego brzmienia normy uwłaszczeniowej, ale przy jednoczesnym spełnieniu określonych ustawą przesłanek. Spełnienie ich stwierdzał zaś w drodze decyzji administracyjnej wojewoda (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2018 r. I OSK 2299/15, Lex nr 2490797). Tego zaś obecnie czynić nie może, gdyż brak ku temu podstawy prawnej. Jedną bowiem z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym jest zasada praworządności, to jest działania przez nie wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Jest ona przy tym nie tylko ogólną zasadą postępowania administracyjnego (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim należy do zasad rangi konstytucyjnej (por. art. 7 Konstytucji RP). Odpadnięcie materialnoprawnej podstawy uwłaszczenia powoduje, że w aktualnym stanie prawnym nie istnieje sprawa administracyjna, w której organ mógłby się w sposób władczy wypowiedzieć – czy to w sposób pozytywny, czy negatywny. Mamy zatem tu do czynienia z tzw. pierwotną bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, co uzasadniało – wobec zgłoszenia żądania jego uruchomienia – postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Postępując zatem w ten sposób, tak Wojewoda [...] jak i utrzymujący jego postanowienie w mocy Minister Rozwoju, nie naruszyli ww. przepisu, co czyni sformułowany w tym aspekcie zarzut pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Nie zmienia tego w żaden sposób fakt przyznania wojewodzie w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, jako organowi administracji rządowej w województwie, kompetencji we wszystkich sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji. Podobnie bez znaczenia dla powyższej konstatacji pozostaje sprawowany przez wojewodę, z mocy art. 3 ust. 2a powołanej ustawy, nadzór nad wykorzystaniem zasobu nieruchomości Skarbu Państwa w województwie. W obecnym stanie faktyczno-prawnym nie jest bowiem problemem to, który z organów administracji publicznej ma się władczo w sprawie uwłaszczenia uczelni wypowiedzieć (wydać w tym przedmiocie deklaratoryjną decyzję), ale w ogóle brak materialnoprawnych podstawa do orzekania o uwłaszczeniu, na zasadach, które uprzednio określone były w art. 256 ustawy z 2005 r. przez jakikolwiek organ. Nie ma zatem racji Skarżący, że niestosując ww. unormowań z ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Minister (a wcześniej Wojewoda [...]) dopuścili się ich obrazy. Zgodzić się z nim natomiast przyjdzie, że z uwagi na brak jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonych w tym aspekcie zarzutów zażalenia, Minister Rozwoju naruszył przepisy procedury administracyjnej tj. art. 107 § 3 w zw. z art 126 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. Naruszenie to nie mogło jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doprowadzić do uchylenia skarżonego postanowienia, gdyż nie miało i nie mogło mieć wpływu na ostateczny wynik postępowania. W sprawie wszak kluczowy był obowiązujący w chwili orzekania stan prawny. Ten natomiast został zrekonstruowany przez organy prawidłowo - co z kolei czyni podnoszony w tym kontekście zarzut naruszenia art.: 6, 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., chybionym. Wydane zaś w tych uwarunkowaniach prawnych akty, o charakterze procesowym, nie mógł być inny niż podjęte. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.