II SA/Ol 807/20

SENTENCJA Dnia 22 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie dopuszczenia do udziału na prawach strony w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym oddala skargę. UZASADNIENIE Postanowieniem z "[...]" r. Starosta "[...]" (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia "[...]" (dalej: Stowarzyszenie") do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii "[...]", wszczętym na wniosek "[...]" (dalej: "Przedsiębiorca"). W uzasadnieniu podał, że Stowarzyszenie uzasadniło swój wniosek istnieniem interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i bezpieczeństwo publiczne, w bezpieczeństwie w ruchu drogowym, w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, w racjonalnym pojmowaniu kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym, w pełnym zaspokajaniu potrzeb przewozowych dla wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na tych liniach regularnych, w podwyższaniu jakości i standardu, a w szczególności bezpieczeństwa wykonywanych przewozów i w zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Zgodnie z § 5 pkt 6 lit. b Regulaminu Stowarzyszenia celem stowarzyszenia jest udział w postępowaniach administracyjnych lub sądowych na prawach strony polegający na uczestnictwie na prawach strony w postępowaniach administracyjnych dotyczących wydania licencji lub zezwolenia na dana linię komunikacyjną. Starosta stwierdził, że te cele nie mają związku z przedmiotem postępowań wszczętych na wniosek Przedsiębiorcy, gdyż z tych celów dotyczy działalności w zakresie wydania licencji oraz zezwoleń na nową linię komunikacyjną. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku w/w przedsiębiorcy jest zmiana istniejących już zezwoleń. Zauważył również, że wskazany przez stowarzyszenie interes społeczny dotyczył wydania zezwoleń, a nie zmiany zezwolenia na daną linię komunikacyjną. Ponadto podniósł, że Stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób i tych przewoźników reprezentuje, a zatem reprezentuje konkurencję Przedsiębiorcy. Interes społeczny nie może zaś być rozumiany jako zinstytucjonalizowana forma popierania partykularnych interesów członków organizacji społecznej. Starosta stwierdził też, że brak było podstaw do oceny interesu społecznego na gruncie postępowania prowadzonego na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 z późn. zm.). Uznał ponadto, że nie stanowi o istnieniu interesu społecznego twierdzenie, że udział Stowarzyszenia w postępowaniu jest uzasadniony chęcią czuwania nad zachowaniem prawidłowej i bezpiecznej organizacji przewozów, zgodnej z interesem przewoźników i korzystających z ich usług pasażerów. Określając w ten sposób interes społeczny, na podstawie tak ogólnie wskazanych przesłanek, stowarzyszenie musiałoby być dopuszczone do każdego postępowania. W złożonym zażaleniu Stowarzyszenie zarzuciło, że Starosta błędnie przyjął, jakoby członkami Stowarzyszenia byli przewoźnicy, podczas gdy są nimi prawnicy, którzy specjalizują się w udzielaniu przewoźnikom pomocy prawnej w zakresie usług transportowych. Tym samym udział Stowarzyszenia w postępowaniu nie dotyczy interesu prawego jego członków. W konsekwencji Starosta naruszył art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. Dodało, że żądanie dopuszczenia do udziału jest uzasadnione również celami statutowymi Stowarzyszenia, określonymi w § 5 pkt 6 lit. b i pkt 7. Zaznaczyło, że otrzymuje liczne sygnały od przewoźników, że posiadają oni informacje, które mogą dotyczyć toczących się postępowań w przedmiocie wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, które mogą zagrozić ich interesom. Stowarzyszenie podkreśliło, że interes prawny przejawia się o ochronie przewoźników przed niesprawiedliwa konkurencją, która może wpłynąć na bezpieczeństwo przewoźników i pasażerów. Wskazało ponadto nieprawidłowości w postępowaniach administracyjnych prowadzonych w sprawach wydania lub zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, dotyczące w szczególności błędnego sporządzania analizy sytuacji rynkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze "[...]" (dalej: "Kolegium") postanowieniem z "[...]" r. utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wywiodło z art. 31 k.p.a., że dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jest uzależnione od spełnienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, ale praw i obowiązków "innej osoby", czyli jednej ze stron postępowania; - żądanie jest uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej; za uwzględnieniem żądania przemawia interes społeczny, a wszystkie przesłanki muszą być spełnione łącznie. W ocenie Kolegium Stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego, o którym mowa w art. 31 § 2 K.p.a., przemawiającego za jego dopuszczeniem do udziału w prowadzonym postępowaniu. Stwierdziło, że interes społeczny musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w indywidualnych sprawach i działaniem w nich organów administracyjnych. Zauważyło również, że to na organizacji społecznej spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu. Stowarzyszenie, podejmując się roli "reprezentanta społecznego", powinno więc uprawdopodobnić, że jest przygotowane do wypełnienia tej roli oraz że działając w interesie społecznym, przyczyni się do lepszego załatwienia sprawy. Takiego uprawdopodobnienia, zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie zabrakło, gdyż wniosek Stowarzyszenia w kwestii interesu społecznego ograniczył się do wskazana, iż jego udział ma na celu ochronę przewoźników przed niesprawiedliwą konkurencją, która może wpłynąć na zagrożenie bezpieczeństwa przewoźników i pasażerów. W ocenie Kolegium ogólne twierdzenia dotyczące dbania o wysoką jakość świadczonych usług oraz ekonomiczne bezpieczeństwo innych przewoźników czy twierdzenia o możliwości sporządzenia przez organ błędnej analizy rynkowej nie pozwalają na ustalenie, czy zostały naruszone jakieś wartości i czy zasługują one na ochronę. Z wniosku Stowarzyszenia nie sposób wywieść, jakie wartości wspólne dla większej liczby podmiotów powinny być chronione i dlaczego zapewnić ma to przez swój udział Stowarzyszenia. Za zbyt ogólne Kolegium uznało również powołanie się przez Stowarzyszenie na obawę wystąpienia niezdrowej i wyniszczającej konkurencji. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na ww. postanowienie Kolegium, w której zarzucił naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec co do istoty sprawy poprzez dopuszczenie Stowarzyszenia do postępowania, ewentualnie uchylić zaskarżone postanowienie w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;, - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a także błędną jego ocenę, podczas gdy organ winien podejmować nie tylko z inicjatywy stron, ale także z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; - art. 31 § 1 pkt 2 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia, podczas gdy za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawiają cele statutowe organizacji i interes społeczny. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, w całości. ewentualnie, o stwierdzenie nieważności tych aktów oraz o przyznanie skarżącemu od organu zwrotu kosztów sądowych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestią sporną jest prawidłowość odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu w sprawie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na wskazanych wyżej liniach, wszczętym na wniosek Przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z treści cytowanego przepisu wynika, że warunkami koniecznymi - które muszą się ziścić łącznie - uczynienia zadość żądaniu organizacji społecznej jest, aby było to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji oraz aby przemawiał za tym interes społeczny. Naczelny Sąd Administracyjny w wielu orzeczeniach podnosił, że nie wystarczy ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że działa w interesie społecznym, powoływanie się, np. na ochronę środowiska, ochronę zdrowia czy życia ludzi, bo są to cele wskazane bardzo ogólnie i na tej zasadzie każda organizacja musiałaby być dopuszczona do udziału w każdym postępowaniu. Chodzi o to, aby powołując się na interes społeczny, który jest interesem ogólnym, organizacja nie używała ogólnikowych stwierdzeń, lecz wskazywała konkretne okoliczności faktyczne, prawne, które mogą świadczyć o tym, że powinna w tym postępowaniu uczestniczyć bądź że powinno być z urzędu wszczęte przez organ postępowanie administracyjne. Nie muszą to być takie okoliczności, które już rzeczywiście wystąpiły, ale okoliczności, które mogą zaistnieć. Organizacja społeczna winna podać takie okoliczności, które będą świadczyły o tym, że jej udział w tym postępowaniu jest zasadny, bądź też, że zasadne jest wszczęcie postępowania administracyjnego w danej sprawie, bo zachodzą wątpliwości co do pewnego rodzaju okoliczności i jej udział w postępowaniu lub wszczęcie postępowania może dodatkowo zagwarantować, że te okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione (zob. np. wyroki NSA z: 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1061/20, 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3104/19, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Dodać także należy, że odwoływanie się do interesu społecznego nie może być równoznaczne z powołaniem się na cele statutowe organizacji. Wprawdzie, z założenia, podstawą działania organizacji społecznej jest interes społeczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia lub udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, to jednak powinna uprawdopodobnić, że wszczęcie konkretnego postępowania przyczyni się aktywnie do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego celów. Organ zatem nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględniania wniosku organizacji społecznej tylko z tej przyczyny, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności, który co do zasady jest prospołeczny, jako że chodzi o organizację społeczną. Musi towarzyszyć temu dodatkowa ocena, że organizacja wystąpiła w celu ochrony interesu społecznego oraz że w tym konkretnym przypadku jest to interes społeczny zindywidualizowany, skonkretyzowany. Jeśli organ administracji publicznej oceni, że okoliczności uprawdopodabniające istnienie interesu społecznego wskazywane przez organizację społeczną nie stanowią skonkretyzowanego interesu społecznego, powinien odmówić wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 2382/15; WSA w Olsztynie z 1 września 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 606/16, CBOSA). Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy należy podzielić wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia pogląd, że za przystąpieniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przemawia interes społeczny. Stowarzyszenie, żądając dopuszczenia do udziału w opisanym wyżej postępowaniu, podnosiło, że interes społeczny polega na ochronie interesów ekonomicznych innych przewoźników przed mogącą się pojawić nieuczciwą, wyniszczającą konkurencją, która może skutkować zagrożeniem bezpieczeństwa przewoźników i pasażerów. Ponadto, wskazywało, że organy administracji niewłaściwie przeprowadzają analizy sytuacji rynkowej, co również może wywołać negatywne skutki dla interesów przewoźników, którzy już świadczą usługi przewozowe na tożsamych trasach. Zasadnie Kolegium uznało, że Stowarzyszenie nie wykazało w sposób wystarczający istnienia interes społecznego, który przemawiałby za dopuszczeniem tej organizacji do udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem Przewoźnika. Stowarzyszenie nie wskazało bowiem żadnych konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o istnieniu tej przesłanki. Powołując się na "liczne sygnały od różnych przewoźników", nie wykazało, np. że na liniach, których dotyczy wniosek Przewoźnika o zmianę zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, potrzeby przewozowe lokalnej społeczności są całkowicie zaspokojone, w konsekwencji czego na tych liniach może zaistnieć nieuczciwa konkurencja. Stowarzyszenie nie podało nawet, ilu przewoźników świadczy usługi przewozu osób na przedmiotowych trasach. Nie wskazało również faktów, z których wynikałoby powstanie zagrożenie dla sytuacji ekonomicznej jakiegokolwiek przewoźnika, który już świadczy usługi na przedmiotowych liniach, a także dla bezpieczeństwa przewoźników i pasażerów. Ogólnikowe powoływanie się na nieprawidłowe, w ocenie Stowarzyszenia, sporządzanie analiz rynkowych przez organy administracji publicznej w tego typu sprawach, przez co także mają być naruszane interesy tych przewoźników, a także okoliczność, że członkami Stowarzyszenia są prawnicy, którzy mają bogate doświadczenie w udzielaniu pomocy w zakresie usług transportowych, również nie stanowiły o istnieniu interesu społecznego w uwzględnieniu wniosku organizacji społecznej. Powoływanie się na zasady ogólne, jak ochrona przed nieuczciwą konkurencją dotychczasowych przewoźników, bezpieczeństwo w ruchu drogowym czy zgodność z prawem postępowania administracyjnego, nie mogą same w sobie, bez indywidualizacji tych okoliczności faktycznych, uzasadniać interesu społecznego. Skoro więc Stowarzyszenie powołało się tylko na ogólne wartości, to zasadnie Kolegium uznało, że organizacja społeczna nie wykazała w sposób wystarczający, że zaistniała w sprawie przesłanka interesu społecznego. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. przez ocenę, że za dopuszczeniem Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu przemawiał interes społeczny. Zaznaczyć ponadto należy, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium nie kwestionowało, że cele statutowe Stowarzyszenia przemawiają za udziałem tej organizacji we wnioskowanym postępowaniu. Wbrew zarzutowi skargi, Kolegium nie przyjęło również, że członkami Stowarzyszenia są przewoźnicy. Taki fakt nie był podstawą odmowy uwzględnienia przedmiotowego wniosku. Kolegium stwierdziło, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu i już ta sama okoliczność uniemożliwiła uwzględnienie wniosku. Tym samym prawidłowo Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.