II OSK 1326/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 695/17 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018r., sygn. akt II SA/Gd 695/17,oddalił skargę [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej też jako "PINB") decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) dalej "Prawo budowlane", nakazał [...] - właścicielowi działki nr [...], położonej przy ul. [...] w [...], rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego – boksów na węgiel o konstrukcji z płyt żelbetowych anektujących powierzchnię 23,90 m x 6,0 m i wysokości 1,5 m wybudowanych na terenie tej działki bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ ustalił, że działka nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi własność [...]. W 2013 r. [...] wynajął południową część tej działki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] działającą pod marką "[...]" sp. z o.o. Najemca wybudował na terenie przedmiotowej działki, bez pozwolenia na budowę, m.in. boksy na węgiel o konstrukcji z płyt żelbetowych grubości 7 – 8 cm, zamontowane w uprzednio wbite dwuteowniki o wysokości 10 cm. [...] oświadczył, że umowa pomiędzy nim a w/w Spółką została rozwiązana, a przedmiotowy obiekt budowlany został postawiony bez jego wiedzy i zgody. W lipcu 2015 r. został poinformowany o tym, że obiekt ten sprzedano firmie "[...]"-[...] w [...] . PINB wskazał, że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została na skutek niewykonania przez inwestora obiektu i właściciela działki obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, postanowieniem organu z dnia 5 grudnia 2014r. [...] wniosła odwołanie od powyższej decyzji w związku z czym, organ odwoławczy - [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej jako "WINB") zwrócił się do jej pełnomocnika o wykazanie, że posiada ona tytuł prawny do obiektu, którego dotyczy decyzja z dnia [...] stycznia 2016 r. W odpowiedzi, pełnomocnik skarżącej poinformował, że [...] nie posiada obecnie żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. WINB umorzył postępowanie w sprawie odwołania [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. uznając, że [...] nie przysługuje status strony w postępowaniu odwoławczym. Brak wykazania tytułu prawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości lub obiektu pozwala na stwierdzenie, że w tej sprawie skarżąca posiada jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a., który jest niezbędny, aby odwołanie od decyzji mogło zostać uznane za skutecznie wniesione. Powyższe świadczy o bezprzedmiotowości postępowania wszczętego wniesionym przez skarżącą odwołaniem, co wypełnia przesłankę z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. We skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc, że decyzja z [...] stycznia 2016 r. dotyczy jej interesu prawnego, ponieważ obecnie jest ona najemcą nieruchomości [...] i korzysta z obiektu, który przedmiotowym orzeczeniem został przeznaczony do rozbiórki. Dlatego też, w jej ocenie, ewentualna rozbiórka obiektu będzie miała bezpośredni wpływ na prowadzoną przez nią działalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i oddalił skargę. Wskazał, że postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 Prawa budowlanego pełne zastosowanie znajduje regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. Stroną takiego postępowania będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd wyjaśnił , że określony w art. 28 k.p.a. interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Tym samym, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia przepisu prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 7 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1278/10). Sąd wyjaśnił, że [...] nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], natomiast fakt , że na dzień wnoszenia skargi, stała się ona najemcą tej nieruchomości i korzystała z obiektu, który został przeznaczony w decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r. do rozbiórki nie świadczy o posiadaniu przez nią interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym rozbiórki tego obiektu. Nawet przy założeniu, że również w toku postępowania administracyjnego skarżąca była już najemcą przedmiotowego obiektu, to i tak brak jest normy prawnej, z której skarżąca – nie będąca, co bezsporne, właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji także adresatem obowiązków, o jakich mowa w art. 48 prawa budowlanego mogłaby skutecznie wywodzić ochronę swojego interesu w sprawie administracyjnej prowadzonej na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Dalej Sąd wskazał, że najemca nie posiada uprawnień zarządcy obiektu budowlanego (wyrok NSA z 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 245/10, LEX nr 992523), a interes najemcy obiektu budowlanego w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05). Powołując postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2012 r, sygn. akt II OZ 1137/12 Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy prawa cywilnego dają najemcy szeroką ochronę w zakresie ochrony jego praw z tytułu najmu. Nie można jednak z nich wywieść żadnych pozytywnych ani negatywnych przesłanek decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja o nakazie rozbiórki ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wniosła [...] zarzucając: a. naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię i uznanie, że [...] nie przysługują w tej sprawie prawa strony, w sytuacji gdy jest ona najemcą nieruchomości, na której znajdują się obiekty objęte decyzją rozbiórkową; b. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. i w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona, gdyż odmawiała czynnego udziału [...] w postępowaniu dotyczącym zarządzanej przez nią nieruchomości. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że [...] przysługuje interes prawny w tej sprawie, ponieważ aktualnie jest najemcą nieruchomości [...] i korzysta z obiektu objętego nakazem rozbiórki. Ponadto nie można wykluczyć, że w świetle art.28 ust.2 Prawa budowlanego zakres uprawnień wynikających z umowy najmu lub dzierżawy będzie odpowiadał określonemu w art.3 pkt 11 Prawa budowlanego – prawu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazano też, ze wątpliwości dotyczące statusu strony w postępowaniu administracyjnym należy rozstrzygać na korzyść podmiotu, który zabiega o taki status. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie nie doszło do niewłaściwego zastosowania art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s..a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi ani też nie doszło do błędnej wykładni art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zaskarżoną decyzją organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z [...] stycznia 2016r. nakazującej na podstawie art. 48 ust.1 i 4 Prawa budowlanego z 1994r. właścicielowi nieruchomości [...] rozbiórkę tymczasowego obiektu budowlanego - boksów na węgiel wybudowanych na terenie jego nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę uznając, że [...] nie ma ona przymiotu strony. Z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że skarżąca kwestionuje umorzenie postępowania odwoławczego podnosząc, że decyzja nakazująca rozbiórkę boksów na węgiel dotyczy jej interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust.2 Prawa budowlanego, ponieważ korzysta ona z tych obiektów i jest aktualnie najemcą nieruchomości, na której się one znajdują. Skarżąca kasacyjnie nie ma racji. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji podzielającym stanowisko organu II instancji, że w sprawie zaszły podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzenia postępowania odwoławczego. Organ II instancji prawidłowo ustalił w toku postępowania odwoławczego, podejmując czynności wyjaśniające, że skarżąca nie jest w tej sprawie stroną w rozumieniu art.28 k.p.a. i dlatego nie była uprawniona do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji. Z art. 28 k.p.a. wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi samoistnej normy prawnej dla wywodzenia przysługującego przymiotu strony postępowania - ustalenie interesu lub obowiązku prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego. Zgłaszając zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. należało wskazać dodatkowo przepis prawa materialnego, z którego wprost wywodzi się interes prawny. W tej sprawie skarżąca nie wykazała, aby istniały normy prawa materialnego, które pozwalałyby na wykazanie jej interesu prawnego w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Skarżąca nie posiada tytułu prawnego do tej nieruchomości, nie była inwestorem obiektu, którego dotyczy nakaz rozbiórki, nie jest także zarządcą nieruchomości, ponieważ najemca wbrew temu, co twierdzi się w skardze kasacyjnej nie posiada uprawnień zarządcy obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 3 lutego 2011r. II OSK 245/10 publ.https://orzeczenia.nsa.gov.pl).). W tych okolicznościach sprawy, Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że interes najemcy obiektu budowlanego w stosunku, do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jeśli nie jest on jednocześnie inwestorem lub zarządcą tego obiektu, jest jedynie interesem faktycznym (wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 837/05 publ.https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Najem nie jest prawem rzeczowym, lecz prawem obligacyjnym, dlatego prawo to jest skuteczne jedynie pomiędzy jego stronami, tj. pomiędzy właścicielem (wynajmującym) i najemcą obiektu budowlanego. Interes prawny najemcy kształtuje umowa najmu, skuteczna względem wynajmującego, dlatego nie tworzy ona uprawnień zrównujących najemcę z właścicielem nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. Najemca nie posiada odrębnych od umowy najmu uprawnień, które w jakikolwiek sposób ulegają modyfikacji w postępowaniu o pozwolenie na rozbiórkę. Decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę kształtuje uprawnienia właścicielskie, na które najemca w żaden sposób nie może oddziaływać, nawet w przypadku, gdy uprawnienia te dotyczą przedmiotu najmu. W takiej sytuacji najemcy przysługują wobec właściciela tylko takie uprawnienia, jakie wynikają z powszechnie obowiązującego prawa i z umowy najmu, które nie dają jednak podstaw do formułowania po stronie najemcy samodzielnej legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 29 maja 2013 r., II OSK 285/12 publ.https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie także Sąd I instancji stwierdził, że decyzja o nakazie rozbiórki ma na celu jedynie zapewnienie przestrzegania przepisów prawa budowlanego, a prawny obowiązek przywrócenia do stanu zgodnego z prawem spoczywa wyłącznie na podmiotach wskazanych w treści art. 52 Prawa budowlanego. Skarżąca nie wykazała, że przysługuje jej status jednego z nich. Końcowo należy wyjaśnić, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie art.28 ust. 2 prawa budowlanego nie jest trafne, ponieważ nie ma on zastosowania w tej sprawie. Przepis ten stanowiąc wyjątek od zasady ustalania kręgu stron w postępowaniu administracyjnym określonej w art.28 k.p.a., ma zastosowanie tylko w przypadkach ściśle w nim określonych, tj. w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art.15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.).