III SA/Kr 485/22

SENTENCJA  WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Ewa Michna po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2022 roku przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków – Śródmieście Wschód T. W. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2021 r., nr SKO Dr/4122/224/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W 12 stycznia 2021 r. wpłynął do Starostwa wniosek P. S.A. Oddział S. (dalej jako strona skarżąca) o zezwolenie na zajęcie części pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], w celu prowadzenia robót budowlanych dla umieszczenia w pasie drogowym metodą przecisku oraz rozkopu otwartego, przyłącza energetycznego niskiego napięcia kablem ziemnym od istniejącego słupa nr 15/6 usytuowanego na działce nr [...] do projektowanego złącza kablowo-pomiarowego dla zasilania realizowanego budynku mieszkalnego w obrębie nieruchomości nr [...]. Starosta M. postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2021 r. znak: [...] z urzędu zawiesił postępowanie, do czasu uregulowania stanu prawnego pasa drogowego oraz działek sąsiadujących do drogi powiatowej stanowiących część pasa drogowego DP nr [...] relacji C. – P. – W. - K. W zażalenie strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisu postępowania w szczególności art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej k.p.a., poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu z urzędu postępowania, w sytuacji gdy nie występują przesłanki zawieszenia postępowania, przewidziane we wskazanym przepisie. Zdaniem strony skarżącej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podnosząc powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Staroście M. - Zarządowi Dróg Powiatowych w M., celem dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji, zgodnie z wnioskiem. Postanowieniem z dnia 31 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że z wyjaśnień Zarządu Dróg Powiatowych w M. z dnia 22 września 2021 r., wynika, ż nie jest możliwe umieszczenie w pasie drogowym metodą przecisku oraz rozkopu przyłącza energetycznego niskiego napięcia kablem ziemnym od istniejącego słupa nr 15/6 usytuowanego na działce nr [...] do projektowanego złącza kablowo-pomiarowego dla zasilania realizowanego budynku mieszkalnego w obrębie nieruchomości nr [...] w S., nie zajmując tych części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], oraz [...], które nie mają uregulowanego stanu prawnego, tj. mieszczą się w zakresie ustawowego pasa drogowego, choć poza działką drogową wyznaczoną liniami granicznymi działki nr [...]. Zgodnie z art. 73 ust 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarnu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia ww. nieruchomości na własność Powiatu jest ostateczna decyzja Wojewody, wydana na podstawie art. 73 ust 4 tej ustawy. Decyzja ta ma jedynie charakter deklaratoryjny, stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności Skarnu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej, nie przesądza o własności, tylko potwierdza przejście własności. Na podstawie powyższych przepisów, wymienione powyżej nieruchomości zajęte pod drogę powiatową nr [...] zajęte pod pas drogowy, z dniem 1 stycznia 1999 roku stały się z mocy prawa własnością Powiatu M., jednak w stosunku do przedmiotowych działek nie została wydana decyzja wojewody, o której mowa w art. 77 ust 3 cytowanej ustawy. Kolegium wskazało, że w dniu 6 lipca 2020 r. została wydana decyzja lokalizacyjna [...] w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym drogi powiatowej [...] relacji C. – P. – W. – K. oraz w jej bliskim sąsiedztwie urządzenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w postaci projektowanego przyłącza energetycznego niskiego napięcia kablem ziemnym od istniejącego słupa 15/6 usytuowanego na działce nr [...] do projektowanego złącza dla zasilania projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości S. W decyzji tej została określona szerokość pasa drogowego drogi (14m), w tym obejmujące go również w części działek nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Decyzja ta stałą się ostateczna. Powyższa sytuacja faktyczna i prawna, z uwagi na brak uregulowania statusu prawnego ww. działek i drogi powiatowej [...], w ocenie Kolegium uniemożliwia prowadzenie niniejszego postępowania administracyjnego i sprawia, że żądanie strony by organ dopuścił do zajęcia pasa drogowego przebiegającego po działce nr [...], nie będzie odpowiadać decyzji lokalizacyjnej wydanej w tej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. S.A. zarzuciła naruszenia przez organ przepisu postępowania w postaci art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Starosty M. z dnia 31 sierpnia 2021 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu l instancji i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022.329) – dalej: p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z treścią art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dopatrzył się naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a.). Kwestie dotyczące zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 97 - art. 103 k.p.a.. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w ww. przepisie, rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć związek przyczynowy, to jest sytuacja, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. W świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno "zależeć" rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, co błędnie przyjęły organy w kontrolowanej sprawie, ponieważ prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11). To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 461/20 oraz wyrok WSA w Warszawie z 15 lipca 2021 r., sygn. akt VIII SA/Wa 248/21 publ. CBOSA). Zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Mając na uwadze tak przedstawione pojęcie prejudykatu, Sąd doszedł do przekonania, że ostateczna decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.1998.133.872), regulujące kwestię szerokości pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] relacji C. – P. – W. – K., w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego określonego w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 1376 ze zm.) pas drogowy to wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2022 r. (sygn. akt I OSK 797/19) o drogowym charakterze gruntu rozstrzyga położenie w liniach rozgraniczających drogi, a w przypadku drogi pozbawionej geodezyjnej dokumentacji dotyczącej tych linii, o zakresie zajęcia przesądza stan faktyczny. W okolicznościach kontrolowanej sprawy takim gruntem jest działka drogowa nr [...]. Ze stanowiska organu wynika, że "(...) nie jest możliwe umieszczenie w pasie drogowym metodą przecisku oraz rozkopu przyłącza energetycznego (...) od istniejącego słupa nr 15/6 usytułowanego na działce ewidencyjnej nr [...] do projektowanego złącza kablowo pomiarowego dla zasilania realizowanego budynku mieszkalnego w obrębie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewidencyjny [...] w Sławicach Szlacheckich, nie zajmując tych części działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...] , [...] , [...] oraz [...], które nie mają uregulowanego stanu prawnego, tj. mieszczą się w zakresie ustawowego pasa drogowego, choć poza działką drogową wyznaczoną liniami granicznymi działki [...]." Dlatego organ uznał, że niezbędne jest wcześniejsze uregulowanie stanu prawnego tychże działek. Wyjaśnić należy, że części ww. działek, stanowiące uprzednio własność osób prywatnych, wobec tego, że w dniu 31 grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę powiatową nr [...], na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa stały się własnością Powiatu M. Z tego powodu organ wywiódł, że pas drogowy w przedmiotowej sprawie przekracza granice ewidencyjne działki drogowej nr [...]. Podkreślić należy, że w stosunku do przedmiotowych działek nie została wydana deklaratoryjna decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 ww. ustawy. Jej wydanie niewątpliwie będzie podstawą do ujawnienia nowych granic pasa drogowego w księgach wieczystych oraz na mapach ewidencyjnych. Pamiętać jednak należy, że w przedmiotowym wypadku wpis do księgi wieczystej również ma charakter deklaratoryjny, a więc nie tworzy prawa własności. Jednak po wpisaniu się do księgi wieczystej organ będzie mógł skutecznie względem innych podmiotów powoływać się na prawo własności pasa drogowego w szerszych niż dotychczas istniejących granicach. Brak decyzji wojewody nie uniemożliwia jednak wydania decyzji w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oraz związanych z tym opłat. Do czasu jej wydania, ww. decyzja powinna opierać się na stanie prawnym istniejącym w chwili jej wydania. Na marginesie Sąd wskazuje, że chybiona jest argumentacja organu, że okolicznością przemawiającą za zawieszeniem postępowania w przedmiocie decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego oraz związanych z tym opłat jest konieczność doprowadzenia do stanu prawnego pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], który w swoim kształcie będzie odpowiadał wskazaniom zawartym w ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z 6 lipca 2020 r., znak [...]. W treści tej decyzji poinformowano stronę, że pas drogowy dla drogi powiatowej nr [...] relacji C. – P. – W. – K. jest w trakcie regulacji stanu prawnego i wynosi minimum 14 m. W ocenie Sądu informacja skierowana do strony skarżącej w decyzji lokalizacyjnej nie ma waloru rozstrzygającego dla ustalenia granic pasa drogowego przy wydaniu decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego oraz związanych z tym opłat. Potwierdza to nijako sam organ zawieszając postępowanie i uznając, że dopiero decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sposób definitywny potwierdzi granice pasa drogowego. A zatem treść ostatecznej decyzji lokalizacyjnej Starosty M. z dnia 6 lipca 2020 r. w zakresie wskazanej tam szerokości pasa drogowego nie stanowi przeszkody do wydania decyzji dotyczącej zajęcia pasa drogowego oraz związanych z tym opłat przy uwzględnieniu obecnych granic pasa drogowego obejmującego działkę drogową [...]. Z przytoczonych wyżej względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.