VII SA/Wa 268/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Bogusław Cieśla, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z [...]grudnia 2019 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1, pkt 3 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. - dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (PGW WP) od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) z [...] kwietnia 2018r. [...] w sprawie stanu technicznego jazu betonowego w km 0+260 rzeki [...] w [...], na dz. nr [...] obręb [...] w gminie [...] – uchylił ww. decyzję i nakazał wykonanie do 30 lipca 2020 r. robót budowlanych w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa i nieodpowiedniego stanu technicznego polegających na: - naprawie lewej ściany betonowej komory wlotowej na turbinę (pełniącej funkcję prawostronnego przyczółku jazu ulgowego od strony wody dolnej) oraz ściany turbinowni od strony poszuru, - naprawie filarów jazu ulgowego oraz wyprofilowaniu betonowego progu i dolnej płyty jazu oraz przyczółków, - uzupełnieniu bystrza głazami wielkogabarytowymi - w obrębie bystrza poniżej płyty betonowej poszuru - uzupełnienie głazami (o średnicy >20cm) brakujących przestrzeni w celu dokładnego zabezpieczenia dna cieku, - wymianie drewnianych słupów - podpór prowadnic zamknięć jazu ulgowego i roboczego (na wlocie do komory turbinowej) oraz wyciągów zamknięć, - zamontowanie znaków wodnych. Wskazał, że roboty budowlane należy wykonać zgodnie ze sztuką budowlaną i ekspertyzą techniczną (wg załączników nr 6, 7, 8, 9, 11), a na mocy art. 66 ust. 2 p.b. zakazał użytkowania obiektu do wykonania robót. Organ podzielił stanowisko [...]WINB co do konieczności wykonania robót określonych w pkt 12 części opisowej i ww. załącznikach. Zaznaczył, że zasadności usunięcia nieprawidłowości nie podważa sam skarżący zwłaszcza, że Nadzór Wodny w [...] PGW WP 27 listopada 2019 r. przekazał "Protokół przeglądu okresowego obiektu - jaz żelbetowy, rzeka [...] km 0+260" wskazujący, że wobec złego stanu technicznego, grożącego katastrofą budowlaną, należy natychmiast zaprzestać piętrzenia wody na jazie. Zdaniem GINB, konieczna była jednak zmiana decyzji, gdyż [...] grudnia 2019 r. skarżący poinformował, że postępowanie w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego umorzono decyzją tego organu z [...] kwietnia 2018 r. Ponadto, poinformował, że sprawa ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego E. M. decyzją Starosty [...] z [...] września 2001 r. na pobór i piętrzenie w km 0+260 rzeki [...] nie jest zakończona. Organ przedstawił specyfikę postępowania toczącego się w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 p.b. i zaznaczył, że na właścicielu lub zarządcy spoczywa, zgodnie z art. 61 Prawo budowlane, obowiązek utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym. GINB podniósł, że według skarżącego należy znieść piętrzenie do wyremontowania budowli przez dzierżawcę, o ile będzie zainteresowany, wyłączyć ją z eksploatacji oraz podał, że E. M. dzierżawi jaz, a jego zarządcą obecnie jest PGW WP. Według organu, remont obiektów tworzących budowlę piętrzącą wody dla elektrowni wodnej, czy elementy elektrowni wodnej należy do podmiotu, który odnosi z nich korzyści. Jednak art. 188 ust. 3 Prawo wodne stanowi, że na wniosek właściciela urządzenia wodnego organ właściwy w sprawach pozwoleń na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, dokonuje podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych. Z akt sprawy nie wynika, aby - jak wskazuje PGW WP – dzierżawcę E. M. taką decyzją zobowiązano do ponoszenia kosztów utrzymania jazu. Art. 61 p.b. wprost wskazuje, że obowiązki z art. 66 p.b. mogą być kierowane jedynie do właściciela lub zarządcy urządzenia wodnego. Dzierżawca obiektu nie jest zarządcą. Nie włada nim jak właściciel, a więc nie jest posiadaczem samoistnym. Organ wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 p.b. przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a więc pierwszeństwo mają regulacje odrębne. Wody płynące są wodami publicznymi i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach linii brzegów. Jednak własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych. Na tym etapie, dotyczy wykonania robót w celu wykluczenia katastrofy budowlanej, jak wynika z oględzin i ekspertyzy (tiret 3 str. 6). Dalsza zwłoka jest zatem nieuzasadniona. GINB podniósł, że budowlę piętrzącą – a więc i jaz - definiuje w art. 16 pkt 2 p.w. jako budowlę umożliwiającą stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód. Natomiast art. 16 pkt 65 p.w. stanowi, że przez urządzenia wodne - rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Zgodnie zaś z art. 526 p.w. z dniem wejścia w życie ustawy, Wody Polskie wykonują zadania dotychczasowego Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej oraz marszałków województw związane z utrzymaniem wód oraz pozostałego mienia Skarbu Państwa związanego z gospodarką wodną, a także inwestycjami w gospodarce wodnej i zgodnie z art. 258 ust. 1 Wody Polskie reprezentują Skarb Państwa oraz wykonują prawa właścicielskie Skarbu Państwa w stosunku do wód, o których mowa w art. 212 ust. 1 pkt 1 oraz do gruntów pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi. W ocenie GINB podmiotem właściwym w tej sprawie, z uwagi na niezakończone postępowania wodnoprawne i konieczność podjęcia działań w celu zapobieżenia awarii czy katastrofie budowlanej jest PGW WP. Odrębnym zagadnieniem jest utrzymanie we właściwym stanie elektrowni wodnej (art. 16 pkt 65 lit. e ustawy). Skargę na powyższą decyzję złożyło - działające w imieniu Skarbu Państwa – PGW WP Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], w której wniosło o zmianę pkt 1 decyzji poprzez wykreślenie słów "naprawie lewej ściany betonowej komory wlotowej na turbinę (pełniącej funkcję prawostronnego przyczółku jazu ulgowego od strony wody dolnej) i naprawie ściany turbinowni od strony poszuru". Wskazało, że GINB nałożył obowiązek naprawy części, których nie jest właścicielem. Budowa tych elementów była częścią budowy turbinowni, nie wynikała z pierwotnej konstrukcji jazu, a więc obowiązek w tym zakresie winien być nałożony na ich właściciela. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przedstawione stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2019 r. - na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - reformującą w opisanym zakresie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018r. wydaną – w trybie art. 66 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego - w sprawie stanu technicznego jazu betonowego w km 0+260 rzeki [...] w [...], na dz. nr [...] obręb [...] w gminie [...]. Powyższe przepisy znajdują się w rozdziale 6 Prawo budowlane zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych" i służą usunięciu nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest konsekwencją niezastosowania się do obowiązków utrzymania obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym wynikających z art. 61 pkt 1 tej ustawy. Regulacje te znajdują zatem zastosowanie w przypadkach, w których obiekt budowlany jest nieprawidłowo eksploatowany, nieremontowany, niekonserwowany, przez zaniechanie, niedbalstwo, brak kontroli, przez bierność właściciela lub zarządcy, doprowadzony do stanu, o którym mowa w przepisie (zob. wyroki NSA z 20 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1279/11. LEX nr 1291888, z 5 stycznia 2011 r. sygn. II OSK 1980/09, LEX nr 952992, z 17 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1100/10, LEX nr 992473, wyrok NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II OSK 1424/08, LEX nr 597271). Adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, albowiem te podmioty zostały zobowiązane - w świetle art. 61 tej ustawy - do zachowania należytej substancji technicznej obiektu budowlanego. Niemniej, w niniejszej sprawie w stanie technicznym grożącym katastrofą budowlaną znajduje się jaz – a więc urządzenie wodne, o którym mowa w art. 16 pkt 65 Prawa wodnego. Sam jaz ww. ustawa w art. 16 pkt 2 definiuje jako budowlę umożliwiającą stałe lub okresowe piętrzenie wód powierzchniowych ponad przyległy teren lub naturalny poziom zwierciadła wód. Obiekt ten ze względu na swój charakter, funkcję i posadowienie pozostaje zatem zarówno w sferze regulacji Prawa budowlanego, jak i Prawa wodnego. W obowiązującej ustawie Prawo wodne nie ma jednak przepisu odnoszącego się do relacji między tym prawem a prawem budowlanym (uprzednio był to art. 62 gwarantujący brak naruszeń przepisów ustawy Prawo budowlane). Wyłącznie w ustawie Prawo budowlane pozostał art. 2 ust. 2 pkt 2 wskazujący, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Zmieniona relacja pomiędzy ww. ustawami wskazuje zatem, że Prawo wodne jest regulacją szczególną w stosunki do Prawa budowlanego w podanym zakresie, a więc korzystającą z pierwszeństwa w zastosowaniu, jak słusznie podano w zaskarżonej decyzji. Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 188 ust. 1 i 6 cyt. ustawy utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, a właściciel urządzenia wodnego znajdującego się na śródlądowych wodach powierzchniowych jest obowiązany do zapewnienia obsługi, bezpieczeństwa oraz właściwego funkcjonowania tego urządzenia, z uwzględnieniem wymagań wynikających z warunków utrzymywania wód. Zgodnie z art. 211 ust. 1 i 2 Prawa wodnego wody stanowią własność Skarbu Państwa, innych osób prawnych albo osób fizycznych, zaś prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych, jak i w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej, która obejmuje także śródlądowe wody płynące będące własnością Skarbu Państwa. Art. 212 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego stanowi, że prawa właścicielskie w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa wykonują Wody Polskie - w stosunku do śródlądowych wód płynących oraz wód podziemnych; Zgodnie z art. 216 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego grunty pokryte śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią własność właściciela tych wód, które nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Stosownie zaś do art. 216 ust. 5 Prawa wodnego urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Przepis ten wprost znosi zasadę superficies solo cedit (art. 48, art. 191 k.c.). Niemniej, z akt niniejszej sprawy wynika, że właścicielem zarówno jazu w km 0+260 rzeki [...] w [...], jak i elektrowni wodnej – wyłącznie dzierżawionej przez p. M. - jest Skarb Państwa, w imieniu którego uprawnienia właścicielskie - na zasadach określonych w art. 258 ust. 8 Prawa wodnego – wykonuje skarżące PGW WP reprezentowane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...]. Na powyższą ocenę bez wpływu pozostawała również treść art. 188 ust. 2 Prawa wodnego zdanie pierwsze wskazująca, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Kwestia ta winna być – zdaniem Sądu – rozpatrywana bądź w trybie art. 188 ust. 3 Prawa wodnego, bądź przed sadem powszechnym z umów dzierżawy zawartych uprzednio przez.......... Z E. M.. Tym samym stwierdzone uszkodzenie ściany elektrowni wodnej, która stanowi jednocześnie element budowli stanowiącej jaz (opisane w tiret pierwszym decyzji) – w świetle wskazanych wyżej przepisów Prawa wodnego – wskazuje na prawidłowość stanowiska GINB, że Wody Polskie powinny być adresatem również nakazu opisanego w tiret 1 decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.