I SA/Wa 1841/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. C. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. C. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], dalej "SKO", po rozpoznaniu wniosku E. C. zakończonej decyzją SKO nr [...] z [...] września 2017 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji prezydenta [...] z [...] lipca 2009 r nr [...] jako wydanej z naruszeniem prawa, na podstawie art. 151§ 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r Kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2020. Poz. 256 ze zm.), dalej "kpa". odmówią uchylenia zaskarżonej decyzji gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej. Stan sprawy przestawiał się w sposób następujący. Decyzją z [...] lipca 2009 r. nr [...] Prezydent [...], po rozpoznaniu wniosku z [...] czerwca 1948 r złożonego przez F. A., A. G. i J. R. o przyznanie własności czasowej do nieruchomości położonej przy ulicy [...] oznaczonej jako Hip nr [...] lit. [...] w trybie dekretu z 26 października 19456 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy /D.U. Nr 50, poz. 279), dalej "dekret" orzekł o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na 99 lat do gruntu o pow. [...] m2 w udziale [...] dla działki nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...], dalej "nieruchomość". W toku postępowania F. A. była reprezentowana przez kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu. Prawo to otrzymali: F. A., E. C. i M. R. udziały po [...], E. K. udział [...], S. R. udział [...]. Następnie doszło do zbywania udziałów. Umową sprzedaży z [...] czerwca 2011 r. M. R. sprzedał swój udział E. C., umową darowizny z [...] czerwca 2011 r. E. C. działając w imieniu i na rzecz S. R. darowała sobie samej cały jego udział, umową sprzedaży z [...] września 2010r M. M. działający w imieniu i na rzecz E. K. sprzedał E. C. jej udział w prawach i roszczeniach do nieruchomości. Okazało się iż F. A. zmarła [...] czerwca 1974 r. w [...] w [...]. SKO w [...] wszczęło postępowanie w sprawie nieważności decyzji z [...] lipca 2009 r. Decyzją z [...] września 2017 r. [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2009 r. jako wydanej z naruszeniem prawa z uwagi na skierowanie decyzji do osoby nieżyjącej, F. A.. [...] sierpnia 2018 r. E. C. wniosła o wznowienie postępowania w tej sprawie wskazując, że bez swej winy nie brała w niej udziału. Rozpoznając sprawę po wszczęciu postępowania wznowieniowego, SKO z powołaniem się na art. 146 § 2 kpa stwierdziło, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. SKO przytoczyło ustalenia decyzji z [...] września 2017 r. w której ustalono, że decyzję z [...] lipca 2009 r. wydano podczas gdy jedna z dawnych współwłaścicielek nieruchomości dekretowej nie żyła – zmarła w 1974 r. Oznaczało to, że postępowanie toczyło się wobec osoby zmarłej. (F. A.). Fakt śmierci potwierdza akt jej zgonu sporządzony w [...]. Wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa- Nie ma przy tym znaczenia, w toku postępowania był dla niej ustanowiony kurator, gdyż faktycznie reprezentował osobę zmarłą. SKO, powołując art. 151 § 2 kpa uznało, że w związku z tym w toczącym się postępowaniu wznowieniowym, zapaść może wyłącznie taka sama decyzja jak w postępowaniu nieważnościowym. Wskazało jednak, że co prawda w postępowaniu nieważnościowym SKO nie zbadało czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne to jednak skonstatowało, że takich skutków nie wywołała ta decyzja, co wynika z wpisów w księdze wieczystej [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła E. C., dalej "Skarżąca". Zarzuciła jej naruszenie: 1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 2 , 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 kpa wobec braku uchylenia decyzji nieważnościowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, zaś w konsekwencji powyższego bezpodstawnego przyjęcia, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej tymczasem zbycie udziałów w nieruchomości powoduje nieodwracalne skutki prawne o jakich mowa w art. 158 § 2 kpa; organ pominął rozważania Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13; 2. art. 7 w zw. z 8 § 1 w zw. z 77 §1 w zw. z 80 kpa poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie postępowania w sposób stronniczy w oderwaniu od zasady prawdy obiektywnej oraz bezstronności organów i zaniechanie zbadania czy decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych na skutek zmiany podmiotu któremu prawo pierwotnie przysługiwało. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga jest zasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "Ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. Stosownie do art. 135 P.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Niniejsze postępowanie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, wznowieniowym. Organ trafnie przyjął że wystąpiła przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa gdyż strona wykazała, że E. C. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym. W takiej sytuacji, organ na podstawie art. 151 po przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia ma obowiązek wydania decyzji w której albo odmawia uchylenia decyzji dotyczczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145 b albo uchyla decyzję dotychczasową gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, 145a, 145b kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy –co wynika z art. 151 § 1 kpa. W przypadku gdy w wyniku wznowienia nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 146 kpa organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności z powodu których nie uchylił tej decyzji, co z kolei wynika z art. 151 § 2 kpa. SKO w tej sprawie zastosowało art. 151 § 1 pkt 1 kpa uznając, że zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca swej treści decyzji dotychczasowej uznając jednocześnie, że nie doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Trzeba wskazać, że w postępowaniu nieważnościowym, bo takie było przedmiotem oceny SKO w postępowaniu wznowieniowym organ miał obowiązek badania czy nie zachodzą przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji zwykłej. Stanowi o tym art. 156 § 2 kpa. Na gruncie podstaw nieważnościowych wydanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa – art.156 § 1 pkt. 2 kpa. W tej sprawie nie było sporne, że decyzja została wydana w stosunku do osoby zmarłej tj. F. A., która zmarła [...] czerwca 1974 r. a więc przed wydaniem decyzji o ustanowieniu użytkowania wieczystego. Ustanowienie dla nie kuratora było w takiej sytuacji nieskuteczne gdyż kurator reprezentuje osoby żyjące. Oczywistym jest, że ustanowienie użytkowania wieczystego w stosunku do osoby zmarłej nie jest możliwe. Przesądza to o spełnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Dlatego w postępowaniu wznowieniowym organ ponownie rozpoznając sprawę co do istoty miał w dalszej kolejności obowiązek zbadania czy nie mamy do czynienia z sytuacją o której mowa w art. 156 § 2 in fine. Pierwsza część tej normy nie ma zastosowania w tej sprawie skoro podstawą do stwierdzenia nieważności stanowił art. 156 § ˛pkt 2 kpa. Organ wznowieniowy uznał, po analizie księgi wieczystej, że nie mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych to sytuacja w której organ nie ma możliwości (kompetencji), do odwrócenia w ramach postępowania administracyjnego skutków jakie wywołała decyzja. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków jakie wynikają z decyzji. Wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności. Nieodwracalność skutków prawnych decyzji rozpatruje się w trzech płaszczyznach: istnienia przedmiotu którego prawo dotyczyło, podmiotu któremu prawo przysługiwało, istnienia danego stanu prawnego. Brak któregoś z tych elementów przesądza o istnieniu nieodwracalnych skutków prawnych. (por. wyroki NSA z: 14.11. 2014, I OSK 768/13, 21.10. 2014 r., I OSK 2429/14, 15. 06.2020 r., I OSK 2124/19, 28.11 2017, I OSK 1115/17). Odnosząc się więc do realiów niniejszej sprawy nie było sporne pomiędzy stronami, że doszło do zbycia udziałów umowami w formie aktów notarialnych. Umowa sprzedaży jest umową konsensualną co oznacza, że wywołuje skutek rozporządzający z chwilą jej zawarcia (złożenia oświadczeń woli przez dwie strony umowy). Pod rygorem nieważności musi być zachowana forma aktu notarialnego gdyż w przeciwnym razie jest nieważna a co wynika z art. 158 kodeksu cywilnego. Dla skuteczności natomiast zbycia prawa użytkowania wieczystego konieczne jest jednak ujawnienie tego w księgach wieczystych, co wynika z art. 27 ust. 7 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2020.1990). Ma to ten skutek, że dopóki prawo /nowego podmiotu/ nie zostanie ujawnione w księdze wieczystej nie można mówić, że doszło do zmian podmiotowych w zakresie przysługującego prawa użytkowania wieczystego. Organ powołał się na księgę wieczystą nr [...] i na jej podstawie uznał, że nie mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnym. W ocenie Sądu taka konstatacja jest przedwczesna gdyż organ nie przestawił żadnej argumentacji na ten temat. Wgląd sądu w księgę wieczystą pozwala na stwierdzenie, że obecnie doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność w zakresie części udziału w nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. Właścicielom wyodrębnionych lokali przysługuje udział w wysokości [...] a Miastu [...] udział w wysokości [...]. Uprawnieni z decyzji z [...] lipca 2009 r. o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego otrzymali natomiast łącznie prawo użytkowania wieczystego do udziału [...]. Na podstawie analizy tej księgi nie wiadomo dlaczego zmieniła się łączna suma udziałów (z [...] na [...]), ani czy w ogóle beneficjenci z decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego ujawnili je w księdze wieczystej a następnie czy doszło do ujawnienia kolejnych umów zbycia. Jeżeli tak, to w zakresie przysługujących udziałów mielibyśmy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Kwestia ta w ogóle nie była badana przez organ, co stanowi o naruszeniu przez SKO art. 7, 8 § 1 88 77§ 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać można, że skarżący w skardze (pkt 1.4b) wskazują, że skarżąca nabyła ekspektatywę w postaci roszczenia o ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, co może świadczyć o tym, że swych praw nie ujawnili w księdze wieczystej. W konsekwencji skarżąca nie mogłaby skutecznie przenieść prawa do gruntu w formie użytkowania wieczystego – o czym była mowa wyżej. W takiej sytuacji nie doszłoby do zmiany w sferze prawa cywilnego, co prowadziłoby do wniosku, że nie mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi. Sprawa wymaga ponownej analizy pod kątem oceny istnienia bądź nie nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc się do kwestii wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że wyrok ten nie powoduje, co do zasady, skutku w postaci niemożliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej gdy od jej wydania upłynął znaczy okres czasu. Wyrok ten ma charakter zakresowy, który nie powoduje zmiany stanu normatywnego. Wyrok ten nie deroguje przepisu art. 156 § 2 k.p.a. z systemu prawa. Nakłada natomiast, ale nie na organy czy sąd ale na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia zakresu stosowania powołanego przepisu. NSA między innymi w wyrokach z dnia: 1 marca 2016r. I OSK 2632/15, z dnia 16 marca 2016r. I OSK 2631/15 uznał, że odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznej nie narusza wynikających z art. 2 Konstytucji zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Z uwagi na znaczny wzrost wykrytych zakażeń w całym kraju, co znajdowało odzwierciedlenie na stronie www.worldometers.info/coronavirus/country/poland, objęcie Warszawy strefą zagrożenia przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Poza tym zarządzeniem Prezesa WSA w Warszawie nr 21 z 16 października 2020 r. związku z objęciem Warszawy strefą czerwoną wstrzymano orzekanie na posiedzeniach jawnych i przyjęto zasadę orzekania na posiedzeniach niejawnych a sprawy wyznaczone na rozprawy skierowano do rozpoznania na posiedzeniach niejawnych (komunikat na stronie internetowej WSA w Warszawie). Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust.1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (D.U. 2015, poz. 1804). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na uwadze dokonaną przez sąd wykładnię prawa i oceni czy mamy do czynienia z nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji. Konieczne będzie więc ustalenie czy doszło do ujawnienia praw beneficjentów z decyzji przyznającej prawo użytkowania wieczystego a jeżeli tak czy doszło do obrotu cywilnoprawnego tym prawem. Organ zadba aby uzasadnienie decyzji spełniało wymogi art. 107 § 3 kpa w tym aby zawierało wskazanie dowodów na których się oparł organ oceniając kwestię istnienia lub nie nieodwracalnych skutków prawnych. ----------------------- 1