II OSK 2287/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 3/19 w sprawie ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić H. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 3/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr ... (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) i zasądził od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Z akt sprawy wynika, że H. W. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie zakończonej decyzją z dnia 24 maja 2013 r., nr ..., domagając się: stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy i przebieg postępowania administracyjnego z konkluzją, że Wójt Gminy T. przewlekle prowadził omawiane postępowanie. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 uwzględnił skargę i stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd stwierdził również na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddalił poza tym wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej na podstawie w art. 149 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy T. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia przewlekłości postępowania jest dopuszczalne w trybie tego przepisu również po jego zakończeniu i doręczeniu stronom ostatecznych orzeczeń kończących to postępowanie; 2. przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 § 1 pkt 2) k.p.a. i błędną ocenę zebranego w sprawie materiału co doprowadziło do uznania, że przedstawione przez organ administracji dowody i okoliczności towarzyszące prowadzeniu postępowania oraz wydania decyzji administracyjnej noszą znamiona przewlekłości postępowania w rozumieniu powołanego wyżej przepisu; 3. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie norm prawnych wyrażonych w art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a czynności organu administracji prowadzone były w znacznych odstępach czasu; W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd drugiej instancji ma więc obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny, a zatem także do orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 p.p.s.a. przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na przewlekłość postępowania środkiem zaskarżenia było do 1 czerwca 2017 r. zażalenie wnoszone do organu w trybie art. 37 k.p.a., a po tej dacie w wyniku nowelizacji ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) ponaglenie uregulowane w znowelizowanym art. 37 k.p.a. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu zakwalifikowało pismo S. W. (pełnomocnika H. W.) z 30 października 2018 r. - nazwane zażaleniem – jako ponaglenie. Sąd pierwszej instancji uznał, że nastąpiło wyczerpanie przez skarżącą trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. W związku z tym trzeba zauważyć, że postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował S. W. (pełnomocnik H. W.) w skardze z 6 grudnia 2019 r., zostało wszczęte wnioskiem z 21 maja 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. decyzją z dnia 24 maja 2013 r. nr ... odmówił skarżącej ustalenia warunków zabudowy. Pismo zakwalifikowane jako ponaglenie w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., skarżąca wniosła natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu dopiero 30 października 2018 r., zatem pięć lat po zakończeniu postępowania przez organ pierwszej instancji. W postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że dla oceny skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia, tj. czy zostało ono złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów, kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., należy dojść do wniosku, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Norma prawna limitująca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a. Przemawiają za nią także racje systemowe i funkcjonalne. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Przywołane postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie mocy wiążącej reguły interpretacyjnej tak jak uchwały wydane na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego przedstawionej w nim analizy problemu wniesienia ponaglenia poprzedzającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania nie sposób było pominąć, szczególnie zważywszy na fakt, że ww. orzeczenie wydano na gruncie niemal identycznego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w jednej z wielu skarg S. W. dotyczących zarzucanej Wójtowi Gminy T. przewlekłości w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18. W stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego S. W. (pełnomocnika H. W.) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 k.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane (nie mogą przysługiwać) przed wniesieniem skargi. Nie budzi też wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 k.p.a. przed nowelizacją, spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania – w pierwszej kolejności doprowadzenie do zakończenia postępowania, a ponadto realizację prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej oraz mobilizację organów administracji publicznej do sprawnego działania. Podstawowy cel zażalenia na przewlekłość postępowania przewidzianego w art. 37 k.p.a. przed nowelizacją był zatem ten sam, co obecnie cel ponaglenia – zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Zażalenie składane w trybie art. 37 k.p.a. miało więc, podobnie jak dzisiejsze ponaglenie, charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą dnia z 7 kwietnia 2017 r. (ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935) zażalenie, aby mogło spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca złożyła środek zaskarżenia zawarty w piśmie z 30 października 2018 r. po zakończeniu postępowania ostateczną decyzją z 24 maja 2013 r. W konsekwencji skarga wywiedziona w następstwie tak spóźnionego środka zaskarżenia nie mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Brak spełnienia wymogu z art. 52 § 2 p.p.s.a. skutkować powinien odrzuceniem skargi, jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, zgodnie z art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze, że postępowanie to było skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności skargi w tej sprawie i uchylenie zaskarżonego wyroku nastąpiło z urzędu, a nie z uwagi na zasadność podstaw skargi kasacyjnej. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, bowiem strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.