VI SA/Wa 1863/11

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi I. P. na stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejsca odbywania aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżone stanowisko oraz akt Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...]; 2. stwierdza, że stanowisko oraz akt o którym mowa w pkt 1 nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Krajowej Rady Notarialnej na rzecz skarżącej I.P. kwotę 344 (trzysta czterdzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Krajowa Rada Notarialna - organ - pisemnym stanowiskiem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie odwołania I. P. - skarżąca - od uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji notarialnej na terenie Izby Notarialnej w [...] działając na podstawie art. 40 § 1 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz.U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158; Dz. U. z 2009 r. Nr 37, poz. 286, Nr 166. poz. 1317: z 2010 r. Nr 182, poz. 1228) oraz § 17 Regulaminu Urzędowania Krajowej Rady Notarialnej (t.j.: załącznik do zarządzenia Prezesa Krajowej Rady Notarialnej z dnia 18 października 2008 r.. Nr 2/2008), uznała że nie ma podstawy prawnej, która ustanawiałaby kompetencje organu do rozpatrzenia "odwołania" od niebędącego decyzją pisma nr [...] Rady Izby Notarialnej w [...]. Skarżąca [...] listopada 2010 r. złożyła wniosek w sprawie możliwości odbywania aplikacji notarialnej na terenie Izby Notarialnej w [...]. Rada Izby Notarialnej w [...] negatywnie ustosunkowała się do tego wniosku pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Skarżąca ponownie złożyła wniosek o podobnej treści w dniu [...] kwietnia 2011 r. do Rady Izby Notarialnej w [...]. Pismem z dnia [...] maja 2011 Rada podtrzymała swoje poprzednie stanowisko. Konsekwencją tego było złożenie przez I. P. "odwołania" do Krajowej Rady Notarialnej pismem z dnia [...] maja 2011 r. W opinii Krajowej Rady Notarialnej przedmiotowy wniosek nie może zostać rozpatrzony w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jej zdaniem wynika to z analizy art. 1 pkt 1 k.p.a., wyznaczającego pojęcie tzw. "indywidualnej sprawy administracyjnej", a w konsekwencji zakres zastosowania przepisów tego kodeksu. W literaturze przedmiotu podkreśla się, iż sprawa administracyjna to "oparty na przepisach prawa interes prawny uzasadniający żądanie od organu administracji państwowej udzielenia określonego uprawnienia albo oparta na tym samym prawie kompetencja organu administracji państwowej do oddziaływania na interes prawny nie podporządkowanego mu podmiotu przez nałożenie na niego, wydaną z urzędu decyzją określonego obowiązku". Krajowa Rada Notarialna wskazuje, iż tryb postępowania przewidziany w art. 127 k.p.a. (tryb odwoławczy) dotyczy tylko i wyłącznie instytucji wnoszenia odwołań od decyzji, a więc prowadzone jest w sprawach administracyjnych w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jeśli zatem sprawa nie ma charakteru "sprawy administracyjnej", a stanowisko organu samorządu notarialnego (tak jak w niniejszej sprawie) nie ma charakteru decyzji administracyjnej, nie stosuje się do niej norm kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem organu zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. 1997 r. nr 78, poz. 483 ze zm.) "w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Wskazuje, że pewna sfera działalności korporacji jest sferą wewnętrzną, która nie jest objęta regulacją wynikającą z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i charakteryzuje się swego rodzaju autonomią wewnętrzną, która jest elementem konstytuującym istotę samorządu w ogóle. Zgoda bądź odmowa wyrażenia zgody na "przeniesienie" miejsca odbywania aplikacji notarialnej pomiędzy dwiema Izbami Notarialnymi w ramach samorządu notarialnego mieści się w sferze wewnętrznej działania samorządu. Stąd też taka decyzja leży w kompetencji Rady Izby Notarialnej w [...] w ramach autonomii tej Rady. Krajowa Rada Notarialna, przez fakt, że dana sprawa leży w gestii wewnętrznej nie ma kompetencji wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (podstawy formalnej) ani z przepisów prawa materialnego (np. ustawy prawo o notariacie) do kontroli tego typu rozstrzygnięć. Brak jest więc jakichkolwiek regulacji rangi ustawowej, regulujących przedmiotową sprawę, a przyjmując, że samorząd powołany jest na mocy Konstytucji RP do sprawowania pieczy i dbania o należytą jakość usług oraz zapewnienie odpowiedniego dostępu do nich, a zarazem do ochrony interesów wszystkich członków samorządu, nie można odmówić zakwalifikowana takiego pisma do grupy tzw. aktów wewnętrznych (wewnątrz korporacyjnych), które dookreślają położenie prawne członków korporacji zawodowej notariuszy i aplikantów, poddanych z samego faktu przynależności do samorządu władztwu jego organów. Są to akty jednostronne, skierowane do konkretnego adresata celem realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, polegających na sprawowaniu pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza. Mając powyższe na uwadze Krajowa Rada Notarialna przyjęła stanowisko jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na pisemne stanowisko krajowej rady notarialna o nr [...] I. P. zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy tj. treści art. 71§4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie, poprzez odmowę wpisu na listę aplikantów notarialnych na terenie Izby Notarialnej w [...], pomimo spełnienia wszystkich przesłanek, o których stanowi treść art. 71§4 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie. Nadto wskazał na nie rozpoznanie istoty sprawy, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności odmowa wpisu na listę aplikantów notarialnych na terenie Izby Notarialnej w [...] pomimo trudnej sytuacji skarżącej, gdy tymczasem przepisy ustawy Prawo o notariacie nie zakazują zmiany Izby Notarialnej zarówno przed jak i w trakcie odbywania aplikacji notarialnej. Biorąc to pod uwagę zaskarżyła ten akt oraz uchwałę Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] w całości wnosząc o ich uchylenie. Wskazała, że skierował pismo do Rady Izby Notarialnej w [...] z prośbą o wyrażenie zgody na odbywanie aplikacji przy Izbie Notarialnej w [...]. W piśmie nr [...] z [...] grudnia 2011r. Rada ta bez uzasadnienia odmówiła jej wpisu na listę aplikantów notarialnych Izby [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011r. ponowił prośbę dotyczącą odbywania aplikacji na terenie Izby Notarialnej w [...]. Wskazała na trudną sytuację rodzinną - konieczności opieki nad chorą babcią i siostrą po wypadku samochodowym. Dołączyła zaświadczenia lekarskie potwierdzające opisane problemy zdrowotne siostry i babci oraz fakt wymagania przez nie opieki drugiej osoby. W piśmie nr [...] z [...] maja 2011r. Rada podtrzymała swoje negatywne stanowisko nie uzasadniając go ani nie odnosząc się do materiału dowodowego w postaci zaświadczeń lekarskich. W pisemnym stanowisku nr [...] z dnia [...].07.2011r. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Krajowa Rada Notarialna stwierdziła brak podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego uzasadniając, że decyzja Rady Izby Notarialnej w [...] dotycząca zmiany miejsca odbywania aplikacji jest jej decyzją autonomiczną i nie podlegającą kontroli. Jej zdaniem przy wydaniu zaskarżonego aktu doszło do naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie treści art. 71§4 ustawy z dnia 14 lutego 1991r. Prawo o notariacie, poprzez odmowę wpisu na listę aplikantów notarialnych na terenie Izby Notarialnej w [...], pomimo spełnienia wszystkich przesłanek, o których stanowi treść art.71§4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 71§4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie: Nie można odmówić wpisu osobie spełniającej warunki, o których mowa w § 2 i 3. Skarżąca przystąpiła do egzaminu wstępnego na aplikację notarialną uzyskując z niego wynik pozytywny. Nadto skarżąca posiada obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich, jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oraz ukończyła wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskała tytuł magistra. Wszelkie zatem przesłanki do wpisania jej na listę aplikantów notarialnych na terenie Izby Notarialnej w [...] zostały spełnione. W przepisach regulujących prawo o notariacie zmiana Izby Notarialnej w celu rozpoczęcia bądź kontynuowania odbywania aplikacji notarialnej nie jest zakazana. Brak jest także szczególnych wskazań jakie ma spełnić osoba ubiegająca się o zmianę Izby Notarialnej. Nie jest jej zdaniem słuszne twierdzenie Krajowej Rady Notarialnej wyrażone w niniejszej sprawie, iż zmiana miejsca odbywania aplikacji notarialnej należy do "sfery wewnętrznej samorządu". Wskazała, że brak jest przepisu, który umożliwiałaby Radzie Notarialnej podejmować samodzielnie akty w ramach "wewnętrznej sfery". Jej zdaniem organy samorządu notarialnego nie mogą uzależniać odbywania aplikacji od dodatkowych nieznanych ustawie warunków (tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13.05.2010r. w sprawie o sygnaturze akt: III ZS 5/10 (G.Prawna NPP 2010/227/1)). Uważa, że w wydanym akcie doszło do naruszenia prawa, które polegało na nie rozpoznaniu istoty sprawy, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności odmowie wpisu na listę aplikantów notarialnych na terenie Izby Notarialnej w [...] pomimo trudnej sytuacji skarżącej, gdy tymczasem przepisy ustawy Prawo o notariacie nie zakazują zmiany Izby Notarialnej zarówno przed jak i w trakcie odbywania aplikacji notarialnej. Jak wskazała skarżąca jej sytuacja życiowa jest trudna. Uznała, że nie można wymagać, aby osoba, która ze względu na złą sytuację życiową, zmuszona była rezygnować z odbywania aplikacji, po tym jak poczyniła nakłady finansowe, a także własną pracę na jej rozpoczęcie. Organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w sprawie odwołania I. P. od uchwały Rady Izby Notarialnej w [...] nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na odbywanie aplikacji notarialnej na terenie Izby Notarialnej w [...]. Jak wynika z treści art. 26 ustawy Prawo o notariacie notariusze tworzą samorząd notarialny. Samorząd notarialny obejmuje izby notarialne i Krajową Radę Notarialną. Spełniając przesłanki z art.71§4 ustawy Prawo o notariacie aplikant działa w ramach samorządu notarialnego. Dysponując ustawowym upoważnieniem do dokonywania określonych czynności organ samorządu notarialnego nie może, ani w odniesieniu do całokształtu tej kompetencji, ani w odniesieniu do indywidualnej sprawy, własnym działaniem uchylić się od realizowania swojej ustawowej kompetencji. Z przepisów ustawy Prawo o notariacie, wyłania się systemowa konstrukcja polegająca na z jednej strony zapewnieniu każdej osobie spełniającej ustawowe warunki uzyskania wpisu na listę aplikantów i w ten sposób nabycia statusu aplikanta, a z drugiej strony - na określeniu mechanizmu, który gwarantuje realizację tegoż statusu przez zapewnienie odbycia aplikacji zgodnie z jej istotą. Samorząd notarialny nie jest wprawdzie organem władzy publicznej sensu stricto lecz, jako samorząd zawodowy reprezentujący osoby zaufania publicznego i sprawujący pieczę nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, nie może podejmować uchwał polegających w istocie na uchyleniu się od wykonania w interesie publicznym obowiązków nałożonych na samorząd przez ustawę - Prawo o notariacie. Zdaniem Sądu w każdym przypadku działania organu kolegialnego mamy do czynienia z postępowaniem administracyjnymi, do których stosują się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a na organach administracyjnych ciążą wszystkie obowiązki wynikające z przepisów procesowych. W odniesieniu do kolegialnych organów samorządów zawodowych należy zauważyć wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03. Sąd Najwyższy uznał, że "decyzja administracyjna organu kolegialnego (zgodnie z zasadą pisemności postępowania - art. 14 § 1 k.p.a.) jest "opatrywana podpisami" osób uczestniczących w jej przyjęciu (stosownie do obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych lub ukształtowanej praktyki): albo poprzez sporządzenie odrębnego dokumentu przyjęcia tego rozstrzygnięcia, który jest podpisywany przez wszystkie osoby uczestniczące w jego przyjęciu (taka procedura "podpisywania" decyzji administracyjnych stosowana jest zwykle przez wyspecjalizowane kolegialne organy orzekające), albo też poprzez ujęcie treści rozstrzygnięcia przyjętego w wyniku głosowania w protokole posiedzenia organu, do którego załączona jest podpisana przez uczestników posiedzenia "lista obecności" członków organu kolegialnego (taka procedura "podpisywania" decyzji administracyjnych stosowana jest zwykle przez te organy kolegialne, które kompetencje orzekające sprawują obok innych zadań i funkcji z zakresu administracji publicznej). Taka praktyka podpisywania "decyzji administracyjnych" (art. 104 k.p.a.) podejmowanych przez kolegialne organy orzekające, w obu wyżej przedstawionych wariantach, jest zgodna z określonym w art. 107 § 1 k.p.a. wymaganiem prawnym dotyczącym "podpisu" i tym samym nie narusza obowiązującego porządku prawnego, o ile odmienne wymagania prawne w tym względzie nie wynikają z odrębnych regulacji prawnych. Faktem jest, że brak jest wskazań jakie ma spełnić osoba ubiegająca się o zmianę Izby Notarialnej ale nie jest słuszne twierdzenie Krajowej Rady Notarialnej wyrażone w niniejszej sprawie, iż zmiana miejsca odbywania aplikacji notarialnej należy do "sfery wewnętrznej samorządu". Jak wynika z treści art. 35 ustawy Prawo o notariacie do zakresu działania rady izby notarialnej należy: 1) opiniowanie wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych; 2) nadzór nad wykonywaniem obowiązków przez notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych oraz nad przestrzeganiem przez nich powagi i godności notariusza; 2a) nadzór nad wykonaniem obowiązkowego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 19a; 3) organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych; 4) zarząd i rozporządzanie majątkiem izby; 5) zwoływanie walnych zgromadzeń notariuszy izby i wykonywanie uchwał tych zgromadzeń; 6) prowadzenie wykazów notariuszy, asesorów i aplikantów notarialnych izby; 7) wykonywanie innych czynności przewidzianych prawem. Brak jest w treści w/w przepisu przesłanki, która umożliwiałaby Radzie Notarialnej podejmować samodzielnie akty w ramach "wewnętrznej sfery". Zdaniem sądu w pozostałej treści ustawy Prawo o notariacie brak jest regulacji, która umożliwia Radzie Notarialnej podejmowanie własnych aktów, na które nie przysługują środki zaskarżenia. Organy samorządu notarialnego nie mogą uzależniać odbywania aplikacji od dodatkowych nieznanych ustawie warunków ( tak: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2010r. w sprawie o sygnaturze akt: III ZS 5/10 (G.Prawna NPP 2010/227/1). Organy samorządu notarialnego muszą więc podjąć odpowiednią uchwałę. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c. ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do przepisu art. 152 p.s.a. orzeczono o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego (prawo pomocy całkowite) orzeczono na podstawie art. 242 o ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.