I OZ 1054/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 106/20 odrzucające skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie niezałatwienia wniosku z 14 października 2016 r. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SAB/Kr 106/20, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie niezałatwienia wniosku z 14 października 2016 r. o wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ załatwił sprawę z wniosku skarżącego z 14 października 2016 r. o wydanie zaświadczenia, tj. wydał postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, i doręczył to postanowienie przed wniesieniem skargi na bezczynność. W ocenie Sądu pierwszej instancji w tej sytuacji skarga na bezczynność nie mogła zostać skutecznie wniesiona. Powołano się na uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Zażalenie na to postanowienie złożył K. J., wnosząc o jego uchylenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, wątpliwość odnośnie do różnego rozumienia cytowanego wyżej przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i związanej z tym dopuszczalności jego stosowania w sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po zakończeniu postępowania była przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanej w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19. W uchwale tej przesądzono, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". W uzasadnieniu uchwały wskazano, że odpowiedź na zadane przez skład kierujący pytanie ściśle wiąże się z poprawnym odkodowaniem, określonego art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość, a ten nie może być identyfikowany inaczej niż przy wykorzystaniu wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością w postaci naruszenia art. 12 i 35 k.p.a. postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Podkreślono, że kontrolowany w wyniku wniesienia skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia. Skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Może on być kwestionowany przez stronę postępowania zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej, a drugi zawiera się w spełnieniu wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej wyżej uchwale stanął na stanowisku, że tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Tym samym, termin "w każdym czasie", którym posłużono się w tym przepisie, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów za nie do zaakceptowania uznał pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi. Wskazując na powyższą uchwałę oraz podzielając wyrażony w niej pogląd, jako prawidłowe należało ocenić zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji i zaprezentowaną w nim ocenę, że wniesiona 7 czerwca 2020 r. skarga bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w K. w przedmiocie nierozpoznania wniosku z 14 października 2016 r. o wydanie zaświadczenia była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] października 2016 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...]. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarga została wniesiona po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania poprzez wydanie ostatecznego postanowienia. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie.