II SA/Po 464/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 08 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę UZASADNIENIE Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 1 lutego 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 104, art. 127a § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") oraz art. 17, art. 24, art. 25, art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., dalej "u.ś.r."), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 sierpnia 2021 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. 2021 r. poz. 1481) i rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu i informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), odmówił B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką K. W.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z załączonym do wniosku orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, daty powstania niepełnosprawności K. W. nie da się ustalić, natomiast stopień niepełnosprawności istnieje od dnia 28 października 2021 r. K. W. w momencie powstania stopnia niepełnosprawności była osobą pełnoletnią, a w myśl art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest udokumentowanie, że niepełnosprawność powstała przed ukończeniem 18-go roku życia lub w trakcie nauki w szkole. Przepis ten również był kontrolowany przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, stwierdził, że przepis ten jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ wydający decyzję ma zatem świadomość niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Jednakże Trybunał Konstytucyjny wydając wyrok nie uchylił przepisu prawa w zakresie, w którym jest on niekonstytucyjny. Nie uczynił tego również ustawodawca. W tych okolicznościach organ I instancji uznał, że obecny stan prawny nie pozwala na przyznanie B. K. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W odwołaniu z dnia 8 lutego 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. K. wskazała, że nie zgadza się z treścią rozstrzygnięcia, ponieważ od sierpnia 2021 r. nie podejmuje zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. W.. Jej stan zdrowia wymaga stałej opieki, co uniemożliwia podjęcie pracy zarobkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 kwietnia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium podzieliło rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, ale z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji błędnie zastosował art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia faktu, że doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjny fragment tego przepisu. Kolegium stwierdziło, że podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie może być przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. Oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, należy więc dokonywać z pominięciem kryterium wiekowego określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Dalej wskazano, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem lub niepełnosprawną osobą dorosłą. Jest to świadczenie opiekuńcze, którego zasadniczym celem jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez osobę rezygnującą z zatrudnienia lub niepodejmującą zatrudnienia w celu zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, pod warunkiem, że osoba sprawująca opiekę jest pozbawiona dochodu. Niepodejmowanie zatrudnienia powinno więc wynikać z konieczności sprawowania opieki, a sprawowanie tej opieki, powinno to zatrudnienie niejako uniemożliwiać. Z akt sprawy wynika, że stałą opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, odwołująca sprawuje od 9 miesięcy. Strona obecnie nie pracuje i nie pobiera żadnych środków pieniężnych ani świadczeń z ZUS, a jej okres składkowy to 7 miesięcy. Ze złożonego w ramach przeprowadzonego na zlecenie Kolegium postępowania uzupełniającego oświadczenia B. K. z dnia 29 marca 2022 r. wynika, że odwołująca ostatnio zatrudniona była około 30 lat temu przez 7 miesięcy. Wynika z tego, że odwołująca od 30 lat pozostaje nieaktywna zawodowo. K. W. formalnie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności legitymuje się natomiast od 10 grudnia 2021 r., przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 28 października 2021 r. W przedmiotowej sprawie brak jest zatem związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością zapewnienia opieki matce. Zdaniem Kolegium niepodejmowanie zatrudnienia przez odwołującą się, nie wynika bezpośrednio z konieczności zapewnienia opieki matce. W uwarunkowaniach sprawy trudno bowiem przyjąć, że obecnie odwołująca podjęłaby zatrudnienie, gdyby nie konieczność zapewnienia matce właściwej opieki. Odwołująca sama oświadczyła, że zatrudniona była 30 lat temu. W tym czasie nie podjęła żadnego zatrudnienia, choćby tymczasowo lub w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczyć to może o tym, że niepełnosprawność rodzica nie miała wpływu na jej aktywizację zawodową. Zasady doświadczenia życiowego wskazują, że strona nie poszukiwałaby zatrudnienia, nawet w sytuacji, gdyby nie musiała sprawować opieki nad matką. Przemawia za tym wiek odwołującej, jej dotychczasowy staż pracy, okoliczność, że będąc w pełni sił i zdrowia właściwie nie pracowała zawodowo. Z tych powodów trudno bezkrytycznie zaakceptować, że obecnie podjęłaby zatrudnienie po ukończeniu 50 roku życia. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ale tylko do osób, które rezygnują z zatrudnienia lub go nie podejmują w celu zapewnienia koniecznej opieki choremu członkowi rodziny. Podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, należąca do kręgu osób zobowiązanych do alimentacji, jest rezygnacja z pracy zarobkowej, bądź jej niepodejmowanie spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. W tej sytuacji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, że odwołująca zrezygnowała z podjęcia pracy zawodowej w związku z koniecznością opieki nad matką. W skardze z dnia 31 maja 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K. wniosła o zmianę opisanej wyżej decyzji Kolegium i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: (1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na niezasadnym przyjęciu, że niepodejmowanie zatrudnienia nie wynika z konieczności zapewnienia opieki matce oraz gdyby nie konieczność zapewnienia opieki, skarżąca nie starałaby się podjąć zatrudnienia, (2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, mimo iż obecnie nie podejmuje ona zatrudnienia w celu opiekowania się matką K. W.. W uzasadnieniu skarżąca wskazał, że Kolegium oparło swoje ustalenia na zupełnie innych przesłankach niż organ I instancji. Przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stała się przesłanka, której organ I Instancji w ogóle nie kwestionował. Zdaniem skarżącej Kolegium oparło orzeczenie jedynie na swoim przypuszczeniu, iż w aktualnym stanie skarżąca i tak nie podjęłaby pracy, gdyby nie musiała opiekować się swoją matką, która takiej opieki wymaga. Organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia, z jakiego powodu skarżąca wcześniej pozostawała bez pracy. Podniosła, że zgodnie z art 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie przysługuje osobie, która nie podejmuje lub rezygnuje z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, co oznacza, że świadczenie należy się także osobom, które uprzednio nie pracowały. Nie ma przepisów regulujących okres składkowy/nieskładkowy wymagany do przyznania takiego świadczenia. Skarżąca ponownie podkresliła, że obecnie nie podejmuje pracy z uwagi na konieczność opiekowania się niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] dotyczące odmowy przyznania skarżącej B. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką K. W.. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Materialnoprawną podstawą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest art. 17 ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: (1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub (2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze słusznie wskazało, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. wobec treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, utracił przymiot konstytucyjności w zakresie przewidzianego w tym przepisie kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy. Z tych przyczyn w odniesieniu do opiekunów dorosłych niepełnosprawnych, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania im świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonać z pominięciem tego kryterium. Zdaniem Kolegium skarżąca nie spełnia jednak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowania zatrudnienia), w związku z koniecznością sprawowania opieki, a to z tego względu, że skarżąca pozostawała nieaktywna zawodowo przez ostatnie 30 lat. Z powołanego art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wynika, że jednym z wymogów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem przesłanką ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest faktyczna rezygnacja/niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest bowiem zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Treść art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. jednoznacznie wskazuje, że nie każda rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko taka, której celem i wyłączną przyczyną jest sprawowanie opieki. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki nad osobą wskazaną w ustawie. Wskazać należy, że w art. 3 pkt 22 u.ś.r., ustawodawca zawarł – na użytek tej ustawy – legalną definicję pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", jako wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego ocena, czy dana osoba nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi być dokonywana z uwzględnieniem art. 3 pkt 22 u.ś.r. Odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy, ocenić należało, czy zasadnie organ odwoławczy uznał, że w przypadku skarżącej nie zachodzi związek pomiędzy niepodejmowaniem pracy a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Przy czym wskazać trzeba, że zaskarżona decyzja opierają się na danych uzyskanych z wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego z matką skarżącej K. W. dnia 13 stycznia 2022 r. oraz z własnoręcznie spisanych przez skarżącą oświadczeń z dnia 17 grudnia 2021 r. i 29 marca 2022 r. W trakcie wywiadu matka skarżącej podała, że prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w codziennym funkcjonowaniu pomaga jej córka B. K.. Skarżąca odwiedza matke kilka razy dziennie, pomaga w codziennych obowiązkach takich jak przygotowanie posiłku, utrzymanie czystości w mieszkaniu, zakupy, załatwianie wszelkich spraw urzędowych, zamawianie wizyt lekarskich, realizacja recept. Z kolei skarżąca w wymienionych wyżej oświadczeniach podała, że jest osobą niepracującą, nie pobiera żadnych świadczeń, w tym świadczeń z ZUS, ubezpieczenie zdrowotne ma "przy mężu". Skarżąca oświadczyła, że w przeszłości przepracowała 7 miesięcy, przez następne 30 lat nie pracowała, od sierpnia 2021 r. opiekuje się matką przez co nie może podjąć zatrudnienia, przed podjęciem się opieki nad matką skarżąca nie pracowała. Z akt sprawy wynika także, że w dacie podjęcia opieki nad matką skarżąca miała ukończone 50 lat. Matka skarżącej K. W. ma 84 lata, od 2006 roku jest wdową. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że przyczynami niepełnosprawności matki skarżącej są choroby neurologiczne (symbol [...]) oraz zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu (symbol [...]). W kontekście przytoczonych okoliczności należy stwierdzić, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z opieką nad matką, ponieważ w dacie podjęcia opieki była osobą nieaktywną zawodowo od 30 lat. Biorąc pod uwagę wiek skarżącej (50 lat), brak doświadczenia zawodowego (skarżąca przepracowala w przeszłości tylko 7 miesięcy), długotrwały okres braku aktywności zawodowej (30 lat) uzasadnione jest stanowisko, że opieka nad matką nie była wyłącznym powodem niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia. Skarżąca nie wskazała na żadne okoliczności świadczące o faktycznej gotowości do podjęcia zatrudnienia lub poszukiwania pracy, bądź na zmiany w jej sytuacji życiowej skłaniające ją do podjęcia aktywności zawodowej. W tej sytuacji zasadnie Kolegium uznało, że nie została spełniona przesłanka "rezygnacji z zatrudnienia" czy "niepodejmowania zatrudnienia", która stanowi warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie kwestionując stanu zdrowia matki skarżącej i zakresu sprawowanej opieki przez skarżącą (do czego jest zobowiązana zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), należy podkreślić, że sama konieczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną nie stanowi - w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. - samodzielnej i wystarczającej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. System świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny, wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi zatem sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowy. W niniejszej sprawie zaś taki związek przyczynowy nie zachodzi. Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., bowiem Kolegium prawidłowo uznało, że niespełniona jest przesłanka niepodejmowania/rezygnacji z zatrudnienia. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a zaskarżona decyzja odpowiednio umotywowana, zaś zarzuty skargi okazały się nitrafne. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 , dalej jako "p.p.s.a.") skargę oddalił. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy pkt XV zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 5 lipca 2022 r. wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).