I SA/Wa 2570/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, asesor WSA Iwona Ścieszka, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), Protokolant referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi J. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 351/18 1. wymierza Prezydentowi [...] grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych; 2. stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezydenta [...] na rzecz J. S. sumę pieniężną w wysokości 2 000 (dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz J. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Pismem z 16 września 2021 r. J. S. (dalej jako "Skarżąca"), reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na niewykonanie przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 351/18. Wyrokiem tym Sąd zobowiązał Prezydenta [...] (dalej jako "organ/Prezydent") do rozpoznania wniosku z [...] listopada 1990 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Skarżąca wskazała, że Prezydent nie wykonał powołanego wyroku mimo iż termin wyznaczony przez Sąd już upłynął. Przy czym bezskuteczne pozostały wystosowane przez Skarżącą wezwania organu do wykonania wyroku jak również nie odniosła skutku wymierzona organowi - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 295/20, grzywna za niewykonanie powołanego wyroku z 2019 r. - co w pełni uzasadnia niniejszą skargę. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie Prezydenta do wydania decyzji merytorycznej w terminie 30 dni od dnia zwrotu sprawy wraz z wyrokiem Sądu; 2) wymierzenie Prezydentowi grzywny z tytułu niewykonania opisanego na wstępie wyroku Sądu w maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; 3) przyznanie od Prezydenta na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej do połowy wysokości kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, w związku z rażącą przewlekłością w rozstrzygnięciu sprawy; 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie, przedstawiając dotychczasowy tok postępowania oraz wskazując, że z uwagi na obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, pozwalającego na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie było możliwości rozpatrzenia przedmiotowego wniosku odszkodowawczego w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Przy czym pismem z [...] września 2021 r. pełnomocnik Skarżącej został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w ciągu 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Prezydent zaznaczył także, iż opóźnienie w rozpatrywaniu sprawy jest spowodowane m.in. bardzo dużą ilością prowadzonych spraw o odszkodowanie za przejęcie nieruchomości w trybie dekretu z 1945 r. oraz dużą ilością wpływającej w związku z tym korespondencji. Waga tych spraw, stopień ich skomplikowania oraz złożoność okoliczności, które powinny być ustalone w toku postępowań, nie pozwala na dotrzymywanie przez organ terminów ustawowych terminów przewidzianych na ich rozpatrzenie. Prezydent dodał, że na potrzeby prowadzonych postępowań organ przeprowadził kwerendę zasobów archiwalnych, dokonywał i nadal dokonuje analizy pozyskanych materiałów historycznych, literatury, periodyków z okresu od 1945 do 1960 r. Powyższe działania wymagały przejrzenia tysięcy dokumentów, co wiązało się z koniecznością przeznaczenia na ten cel przez pracowników organu znacznej ilości czasu. Pozyskiwanie materiałów w ostatnim czasie było utrudnione z uwagi na istniejący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii, co wiązało się z ograniczeniami ilościowymi i czasowymi w korzystaniu m. in. z zasobów Archiwum Państwowego. Z kolei, nie zawsze informacje o formie zagospodarowania nieruchomości znajdują się w aktach oznaczonych konkretnych adresem nieruchomości. Często informacje dotyczące przedmiotu postępowania znajdują się w aktach innych nieruchomości albo dokumentach dotyczących funkcjonowania instytucji państwowych, urzędów albo przedsiębiorstw państwowych. Prezydent wskazał także, że podjęto działania mające na celu przyspieszenie sporządzania przez biegłych opracowań geodezyjnych. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 listopada 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na rozprawie w trybie art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), o czym strony zostały powiadomione. W trakcie rozprawy w dniu 20 grudnia 2021 r. pełnomocnik organu oświadczył, że w niniejszej sprawie została już wydana przez Prezydenta decyzja nr [...] r. z dnia [...] października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 § 2 p.p.s.a.). Z kolei grzywnę, o której mowa w § 1, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 p.p.s.a.). Przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2012 r. sygn. akt II OSK578/12, Lex nr 1252111). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 7 marca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 351/18, zobowiązał Prezydenta do rozpoznania wniosku z [...] listopada 1990 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] nr hip. [...] - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Akta te wraz z prawomocnym wyrokiem wpłynęły do organu 3 lipca 2019 r. i od tej daty, zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a., rozpoczął swój bieg wyznaczony wyrokiem termin w jakim sprawa, w której organ pozostawał bezczyny, winna być rozpoznana. W konsekwencji upłynął on 3 listopada 2019 r. Niekwestionowaną okolicznością jest przy tym, że do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie, pomimo uprzednich wezwań przez Skarżącą do wykonania powyższego wyroku oraz wymierzenia orzeczeniem tutejszego Sądu z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 295/20, grzywny wysokości 2000 zł za niewykonanie powołanego wyroku z 2019 r., Prezydent zawisłej przed nim sprawy administracyjnej nie rozstrzygnął. Decyzja w sprawie została przez organ wydana [...] października 2021 r., już po wniesieniu skargi do Sądu. Skoro zatem Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem sprawy nie załatwił - to wniosek o wymierzenie mu z tego powodu grzywny jest niewątpliwie uzasadniony. Zważyć bowiem należy, że niewykonywanie wyroków sądów godzi w samą istotę zasady praworządności, którą organy administracji publicznej są bezwzględnie związane (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) i w demokratycznym państwie prawnym nie może być tolerowane. Skutkowało to wymierzeniem organowi grzywny w wysokości 3000 zł, której wysokość mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze także fakt, iż jest to już druga grzywna wymierzona przez Sąd, a uprzednie ukaranie organu grzywną w kwocie 2000 zł nie przyniosło pożądanego skutku w kwestii rozpoznania wniosku odszkodowawczego. Dopiero bowiem ponowne wniesienie skargi na niewykonanie przez Prezydenta wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 marca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 351/18 skutkowało załatwieniem sprawy przez organ. Wymierzenie grzywny organowi na podstawie art. 154 § 1 p.p.s.a. ma za zadanie nie tylko skłonienie organu do wywiązania się z nałożonego na niego prawomocnym wyrokiem obowiązku, ale zawiera też element represyjny, stanowiący w istocie sankcję za ignorowanie przez zobowiązane organy orzeczeń sądowych. Wskazać także należy, że rozpoznając sprawę, Sąd jednocześnie - stosownie do art. 154 § 2 p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sąd stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie zaistniała bezczynność w wykonaniu wyroku miała charakter rażącego naruszenia prawa. Zastrzeżenia Sądu budzi okoliczność, że organ - mimo wyroku Sądu stwierdzającego bezczynność Prezydenta i mimo ukarania go już uprzednio grzywną za niewykonanie wyroku - zakończył sprawę ponad 2 lata od wyznaczonego terminu, oraz ponad 30 lat od złożenia wniosku w tej sprawie. Z punktu widzenia zasady praworządności, która ze swej istoty stanowi o działaniu zgodnym z prawem, nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której wyrok Sądu nie jest niezwłocznie wykonywany. Przy czym Sądowi znany jest z urzędu fakt, że sprawy gruntów [...] należą, z uwagi na swój historyczny charakter, do spraw trudnych i skomplikowanych, jak też okoliczność wpływu dużej ich ilości do organu. Powyższe nie może jednak wpłynąć na dokonaną ocenę, gdyż działanie organu w niniejszej sprawie było opieszałe, niesprawne i nieskutecznie, a nieliczne podejmowane przez niego czynności mogły być wykonane w dużo krótszym czasie, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Od dnia 16 grudnia 2020 r., tj. od wpływu do organu prawomocnego wyroku o sygn. akt I SA/Wa 295/20 o ukaraniu Prezydenta grzywną za niewykonanie powołanego wyroku, organ nie uczynił w sprawie nic aż do dnia [...] lutego 2021 r., kiedy wezwał pełnomocnika Skarżącej do sprecyzowania wniosku z [...] listopada 1990 r., czemu pełnomocnik dał zadość niezwłocznie, bo już w piśmie z [...] lutego 2021 r. Od tego czasu, przez 7 miesięcy Prezydent nie dokonał żadnej czynności zmierzającej do rozpoznania wniosku odszkodowawczego, która miałaby odzwierciedlenie w aktach sprawy. Trudno nie odnieść wrażenia, że powyższe wezwanie organu miało charakter jedynie pozorny, zważając na to, że do tej pory zakres żądania nie budził wątpliwości organu, natomiast Sąd w wyroku z 7 marca 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 351/18, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z [...] listopada 1990 r. o odszkodowanie za nieruchomość [...] położoną przy ul. [...], nr hip. [...]. Zauważyć wypada również, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się sporządzone [...] stycznia 2021 r. na zlecenie organu - geodezyjne rozliczenie działek dawnej nieruchomości [...] oznaczonej nr hip [...], położonej przy ul. [...]. W dniu [...] września 2020 r. organ zawiadomił pełnomocnika Skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w ciągu 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Przy czym wydaje się, że do podjęcia aktywności w sprawie, a finalnie jej załatwienia, organ zmobilizowało uprzednie wystąpienie Skarżącej z niniejszą skargą na niewykonanie wyroku - datowaną na 16 września 2021 r. Zdaniem Sądu, opisany powyżej sposób działania organu w niniejszej sprawie godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Tymczasem, stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. Uwzględniając powyższe, w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu, wystąpiły zatem okoliczności przemawiające za przyznaniem na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 2000 zł. Kwota ta stanowi bowiem formę rekompensaty dla Skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce [...] października 2021 r., i co Sąd uwzględnił przy określaniu jej wysokości. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 154 § 2 zd. drugie p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 wyroku Sąd wydał na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku).