III SA/Łd 596/20

SENTENCJA Dnia 23 października 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Gminy Daszyna z dnia 27 grudnia 2019 roku nr XIX/110/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § 3, § 4, § 9 i § 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE W dniu 27 grudnia 2019 r. Rada Gminy Daszyna podjęła uchwałę nr XIX/110/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie: 1. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z art. 9b ust. 1 i 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1390) – dalej również "u.p.p.r.", art. 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) – dalej również "rozporządzenie", polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 1 uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie; 2. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z 9a ust. 8 i 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 3 uchwały, iż zespół działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Daszyna, a podmiotami wymienionymi w art. 9a ust. 3 lub 5 ustawy, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie; 3. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z 9a ust. 3, 4, 5 i 9a ust. 15 u.p.p.r., art. 137 rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 4 uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie; 4. art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez zobowiązanie w § 9 uchwały podmiotu, którego pracownikiem jest odwołany członek zespołu interdyscyplinarnego do wskazania nowego przedstawiciela, podczas gdy ustawa nie upoważnia rady gminy do nakładania obowiązków na inne podmioty; 5. art. 7 i 94 Konstytucji RP w związku z 9a ust. 7 i 9a ust. 15 ustawy, art. 137 rozporządzenia polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie w § 13 uchwały częstotliwości posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w ustawie. Uzasadniając skargę w zakresie zarzutów określonych w jej pkt. 1, 2, 3, 5 Prokurator Rejonowy podkreślił, że art. 9a ust. 15 ustawy nie przewiduje uprawnienia rady gminy do określania zadań zespołu interdyscyplinarnego, co dotyczy również pozostałych kwestii uregulowanych w ustawie, a powielonych w uchwale, tj. porozumień, składu zespołu oraz częstotliwości posiedzeń. Natomiast przyjęcie regulacji, które w rzeczywistości stanowią powtórzenie norm o charakterze powszechnie obowiązującym jest niezgodne z zasadami legislacji, w szczególności wynikającymi z rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt. 4 skargi skarżący wskazał, że delegacja ustawowa nie upoważnia lokalnego prawodawcy do nakładania obowiązków bez wyraźnego określenia takiego uprawnienia. Do regulacji, o której mowa w pkt. 4 skargi, nie uprawnia art. 9a ust. 15 ustawy. Skarżący zauważył, że ustawa przewiduje fakultatywny udział niektórych podmiotów w pracach zespołu interdyscyplinarnego np. prokuratorów, a w przypadku odwołania takiego członka zespołu możliwe jest, iż podmiot nie będzie kontynuował współpracy z zespołem interdyscyplinarnym i zaniecha wskazania osoby reprezentującej. Tymczasem zaskarżona uchwała w przypadku odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego nakłada na wszystkich obowiązek wskazania kolejnego przedstawiciela bez względu na to, czy jego udział jest fakultatywny czy też obligatoryjny. Z powyższych względów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności w § 1, § 3, § 4, § 9, § 13 uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Daszyna wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu wskazanie w uchwale, że zespół realizuje zadania na podstawie ustawy (§ 1), działa na podstawie porozumienia (§ 3), jak również informacja o składzie zespołu (§ 4) i potrzebie uzupełnienia składu zespołu (§ 9) oraz częstotliwości posiedzeń zespołu (§ 13) mieszczą się w zakresie określenia szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu i nie stanowią przekroczenia granic ustawowego upoważnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.". Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Daszyna z 27 grudnia 2019 r. nr XIX/110/2019 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania w części zakwestionowanej przez Prokuratora Rejonowego w Łęczycy dotyczącej § 1, § 3, § 4, § 9 i § 13 załącznika nr 1 do tej uchwały. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie może być wątpliwości, że zawarte w uchwale normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z tym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przypomnieć należy, że organy samorządu ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 i 94 Konstytucji RP). Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały we wskazanym już wyżej rozporządzeniu w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zawarte w tym akcie dyrektywy określają podstawowe zasady tworzenia poprawnej legislacji. Zasady te wyraźnie stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (§ 115 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia) oraz nie powtarza się w nim przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (§ 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia). Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione przepisie upoważniającym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Konieczność uszczegółowienia regulacji ustawowej nie może prowadzić do objęcia regulacją aktu niższego rzędu zagadnień niewynikających wprost z przepisów ustawy. Regulacja podustawowa wykraczająca poza upoważnienie zawarte w ustawie narusza zarówno normę upoważniającą, jak i konstytucyjną zasadę praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji RP). Powyższe rozważania nakazują uznać za zasadny zarzut skargi wskazujący, że treści § 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza delegację ustawową z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z § 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego skutkuje koniecznością powołania nowego członka, przedstawiciela tego samego podmiotu wchodzącego w skład zespołu. Podmiot, którego członek został odwołany, po otrzymaniu pisemnej informacji, ma obowiązek wskazać nowego przedstawiciela na członka zespołu. W tym zakresie podkreślić należy, że w przypadku odwołania członka zespołu ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie daje uprawnienia radzie gminy do nałożenia w uchwale obowiązku powołania nowego członka zespołu, będącego przedstawicielem tego samego podmiotu. Brak również upoważnienia ustawowego do wprowadzenia obowiązku wskazywania kandydata na członka zespołu przez podmiot, którego przedstawiciel wchodzący w skład zespołu został odwołany. Do takiej regulacji nie uprawnia delegacja ustawowa art. 9a ust. 15 u.p.p.r., na podstawie którego podjęta została zaskarżona uchwała. Zauważyć należy, że przepisy ustawy przewidują fakultatywny udział niektórych podmiotów w pracach zespołu interdyscyplinarnego. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 5 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w art. 9a ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. W sytuacji odwołania członka zespołu, będącego przedstawicielem podmiotu, którego udział w pracach zespołu jest fakultatywny, nieuzasadnionym byłoby wprowadzanie obowiązku wskazania przez ten podmiot nowego członka zespołu, i powołania go w miejsce odwołanego członka zespołu. Odwołanie bowiem takiego członka zespołu wiąże się z możliwością niekontynuowania współpracy z zespołem przez podmiot, którego udział w pracach zespołu jest nieobowiązkowy, a co za tym idzie z brakiem konieczności wskazania nowego członka zespołu. Z tego względu uznać trzeba, że § 9 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały podjęty został z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone uznać należy także stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Jest też dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA: z 23 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 3140/13, z 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, z 10 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1256/09; wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Go 132/18, w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1284/14 i z 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/PO 582/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego za zasadne należy uznać zarzuty prokuratora, że uregulowania zawarte w § 3, § 4 i § 13 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały stanowią niedopuszczalne powtórzenie przepisów ustawowych. W § 3 załącznika do uchwały wskazano bowiem, że zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Daszyna a podmiotami wymienionymi w art. 9a ust 3 lub 5 ustawy, podczas gdy w art. 9a ust. 8 u.p.p.r. ustawodawca określił już, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5. Z kolei w § 4 załącznika do uchwały rada gminy powtórzyła ustawową regulację dotyczącą składu zespołu interdyscyplinarnego zawartą przez ustawodawcę w art. 9a ust 3, 4 i 5 u.p.p.r. Ponadto należy zauważyć, że norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania składu zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu. Podobnie § 13 załącznika do zaskarżonej uchwały, określający częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego stanowi nieuprawnione powtórzenie regulacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 7 u.p.p.r., w której ustawodawca wyraźnie wskazał, iż posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego treścią § 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem zespół interdyscyplinarny realizuje zadania na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Zaznaczyć należy, że norma kompetencyjna zawarta w art. 9a ust. 15 u.p.p.r nie daje radzie gminy upoważnienia do regulowania zadań zespołu interdyscyplinarnego. Zdania i sposoby działań zespołu interdyscyplinarnego wynikają z art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Niemniej jednak, w ocenie sądu, § 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, wbrew twierdzeniom skargi, nie określa zadań zespołu interdyscyplinarnego, lecz jedynie stanowi odesłanie w tym względzie do przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Przedmiotowy zapis nie narusza więc w żaden sposób delegacji ustawowej, nie wprowadza do zaskarżonej uchwały niedopuszczalnych powtórzeń ani nie stanowi modyfikacji norm ustawowych. Konkludując stwierdzić należy, że wymienione wyżej naruszenia prawa w części obejmującej § 3, § 4, § 9 i § 13 załącznika numer 1 do zaskarżonej uchwały mają charakter istotny, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności tych zapisów. O czym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. e.o.