II SA/Kr 939/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Joanna Człowiekowska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. Ś. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] . w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę. UZASADNIENIE Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 15 lipca 2019 r., nr [...], znak: [...], zmienił decyzję nr [...] z 27 lutego 2008 r., znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę w zakresie zmian dla zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wod.-kan., gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej, przebudowa oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego) oraz wjazd na działkę: na dz. nr [...] obr. 45 Krowodrza przy ulicy [...] w Krakowie zmiany w zakresie robót budowlanych na dz. nr [...]", w zakresie następujących zmian projektu: zagospodarowania terenu: zmniejszenie ilości miejsc postojowych zlokalizowanych na terenie z 21 do 10 (zwiększenie ilości miejsc postojowych w garażu podziemnym) oraz zmiana ich umiejscowienia, zmianę obrysu dróg. wewnętrznej oraz przebiegu chodników, zmiana obrysu i umiejscowienia rampy zjazdowej, wprowadzenie na terenie agregatu prądotwórczego, zmiana obrysu budynku - części nadziemnej, zmiana obrysu budynku - części podziemnej, zmiana powierzchni zabudowy (zmniejszenie z 1784.70 m2 do 1767,02 m2) zgodna z decyzją WZ, zmiana powierzchni biologicznie czynnej (zwiększenie z 1293.50 m2 do 1343.50 m2) zgodna z decyzją WZ, zmiana ogrzewania z gazowego na z miejskiej sieci ciepłowniczej, budowa przyłącza do miejskiej sieci ciepłowniczej - wg odrębnego opracowania; w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego: - zmiana wysokości budynku - zmniejszenie wysokości poszczególnych segmentów budynku. Analogicznie od strony zachodniej była wysokość 14m, a jest 13,58m, środkowa część miała wysokość 19,92m, a jest 19,40 m oraz od strony wschodniej było 35m, a jest 34,74m, zmiana szerokość elewacji frontowej, budynku (od strony ul. [...]) - zmniejszenie z 18,0m na 17,74m, zmiana kubatury. Kubatura części podziemnej uległa zwiększeniu ze względu na obniżenie płyty dennej w związku z koniecznością wprowadzenia oddymiania w garażu podziemnym z 14374,48m3 do 14915 m3. Kubatura części nadziemnej budynku bez balkonów i loggi uległa zmniejszeniu z 45660,33m3 do 44893,34m3. zmiana powierzchni całkowitej (zmniejszenie z 19436,91 m2 do 17876 m2), dodanie balkonów, dodanie tarasu użytkowego (przeznaczony do przebywania łącznie do 50 osób, zmiana materiałów na elewacji oraz kolorystyki budynku, zmiana poziomów kondygnacji, likwidacja instalacji gazowej wewnętrznej oraz kotłowni gazowej, która była zlokalizowana na X piętrze i zastąpienie jej wymiennikownią (stacja wymienników ciepła MPEC) zlokalizowana w kondygnacji -1, - zmiana ilości mieszkań (zwiększenie z 156 do 165). Decyzja ta stała się ostateczna 30 lipca 2019 r. Wnioskiem z 30 sierpnia 2019 r., (data wpływu do organu l instancji - 2 września 2019 r.), T. Ś., (właściciel działki ewid. nr [...] obr. 45 - Krowodrza), zwrócił się o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...].[...] z 15 lipca 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 31 października 2019 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr: [...] z 15 lipca 2019 r. Postanowieniem z 4 listopada 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku T. Ś. z 31 października 2019 r. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 31 października 2019 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 15 lipca 2019 r., nr: [...] Powołując się na przepis art. 152 § 1 k.p.a., organ wyjaśnił, że wstrzymanie wykonalności decyzji jest możliwe jedynie w ramach wznowionego postępowania i wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało w ogóle wznowione z przyczyn szczegółowo wyjaśnionych w odrębnym postanowieniu o odmowie wznowienia postępowania, tym bardziej nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia. T. Ś. w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 4 listopada 2019 r. o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 15 lipca 2019 r., nr [...] zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a to art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z 7 i 77, 80 k.p.a. poprzez błędną, fragmentaryczną ocenę wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania dowodów i argumentów, brak oceny analizy obszaru oddziaływania inwestycji, skutkującą stwierdzeniem, iż skarżący nie posiada statusu strony postępowania. W związku z powyższym wniósł o dokonanie autokorekty wydanego postanowienia i uwzględnienie zażalenia w całości. Odwołujący się podniósł, że organ l instancji nieprawidłowo zinterpretował art. 152 § 1 k.p.a. W ocenie skarżącego istnieje przesłanka do uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Okoliczności wskazujące na zasadność wznowienia postępowania i prawdopodobieństwo uchylenia decyzji skarżący zawarł zarówno we wniosku o wznowienie postępowania, jak i w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Krakowa z 31.10.2019 r. o odmowie wznowienia postępowania. Sprowadzają się one do tego, że organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie ustalił, że przedłożona przez inwestora analiza w zakresie przesłaniania i zacieniania jest prawidłowa. Nadto w ocenie strony organ nie wykazał braku oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 10 czerwca 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Postanowieniem z 31 października 2019 r., znak: [...], Prezydent Miasta Krakowa odmówił wznowienia postępowania ww. decyzji, związku z faktem, iż wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony postępowania. Rozpatrując wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydent Miasta Krakowa odmówił wstrzymania, gdyż stwierdził iż brak jest przesłanek, które niezbicie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Wojewoda dodał, że potwierdzenie istnienia przesłanki określonej art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie stanowi wprost podstawy do uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu. W ocenie Wojewody brak jest obecnie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej l instancji, zatem odmowa wstrzymania wykonania decyzji jest zasadna. T. Ś. w skardze do WSA w Krakowie zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1. Naruszenie art. 15 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy na nowo przez organ II stopnia, a jedynie potwierdzenie rzekomej zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu l stopnia; 2. Naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez brak merytorycznego uzasadnienia postanowienia, ograniczenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji jedynie do wskazania przesłanek wstrzymania decyzji wynikających z art. 152 § 1 k.p.a., podczas gdy uzasadnienie powinno się odnosić do konkretnej rozpoznawanej sprawy i powinno z niego wynikać, że organ II instancji przeanalizował, iż ustalenia, w oparciu o które organ l stopnia odmówił wstrzymania wykonania decyzji były prawidłowe, a także podnoszone przez skarżącego w toku postępowania okoliczności nie uzasadniają wstrzymania wykonania decyzji; 3. Art. 152 § 1 kpa w zw. z 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania i prawdopodobieństwa uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z 15.07.2019 r. pomimo, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, gdyż skarżący wbrew art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie został uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji i bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, a dodatkowo materiał zgromadzony w aktach sprawy wskazuje na to, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest niezgodna z prawem, na co skarżący wskazywał w toku postępowania, wykazując konkretne naruszenia; takie jak nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizy urbanistycznej i obszaru oddziaływania, zawężenie kręgu stron postępowania, brak analizy zacieniania i nasłonecznienia sąsiednich nieruchomości, niezgodność zmian decyzji z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego "Żabiniec - Południe" (uchwała Rady Miasta Krakowa nr LII/688/12 z dnia 11 lipca 2012 r.) który dopuszcza w tym miejscu jedynie zabudowę o wysokości do 16 metrów. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia Prezydenta Miasta Krakowa jako postanowienia go poprzedzającego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l stopnia; zasądzenie od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, wg norm przepisanych. Wojewoda Małopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istotą sprawy jest kwestia, czy organy właściwie oceniły, zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a., że brak jest przesłanek, które dowodnie mogłyby potwierdzić, że istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego, ta kwestia nie została wyjaśniona przez Wojewodę i w sposób właściwy ujęta w skarżonej decyzji. Należy zatem przypomnieć, że artykuł 152 § 1 k.p.a. brzmi następująco: Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Treść art. 152 § 1 k.p.a. warunkuje wstrzymanie wykonania decyzji lub odmowę wstrzymania jej wykonania. W pierwszym przypadku wiąże się to z wykazaniem przez organ okoliczności wskazujących na występowanie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, natomiast w drugim przypadku właściwie jest wykazanie okoliczności, które nie wskazują na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 marca 2020 r. II SA/Kr 200/20 LEX nr 3020209). Zawarta w art. 152 § 1 k.p.a. regulacja uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od tego, czy zachodzi "prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Ocena tego prawdopodobieństwa musi być dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia w sprawie zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania, w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia decyzji. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.k. powinno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych, bowiem korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji może stanowić naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. II OSK 1987/16, LEX nr 2537264, tak samo wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. I OSK 356/17, LEX nr 2611000). Wymaga również podkreślenia, że argumentacja na rzecz wstrzymania wykonalności decyzji musi odnosić się do przesłanek wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., a nie okoliczności właściwych dla postępowania zwykłego. Wznowienie postępowania to tryb nadzwyczajny i tylko niektóre przyczyny mogą prowadzić do uchylenia decyzji w tym postępowaniu (tak wyrok NSA z dnia 10 października 2019 r. II GSK 674/19, LEX nr 2744544). Przechodząc do kwestii najistotniejszej dla kontrolowanego postępowania, wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 9 października 2018 r. II OSK 2456/16, LEX nr 2573548 zwrócił uwagę, że "Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o którym mowa w art. 152 §1 k.p.a. należy rozumieć jako możliwość wystąpienia ww. skutku w podanych warunkach. Wymaga to szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ powinien zatem ocenić czy istnieje szansa względnie ryzyko związane z uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Jeśli zatem z jakichś powodów nie ma szans na prowadzenie postępowania nadzwyczajnego (wznowieniowego), siłą rzeczy brak perspektywy uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, a więc brak przesłanek do wstrzymania jej wykonania. Stąd wiele wypowiedzi sądów wskazuje, że rozstrzygnięcie o wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej może dopiero mieć miejsce po wznowieniu postępowania (po wydaniu postanowienia). Prezentując szerzej to zagadnienie, WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r. II SA/Ol 780/18, LEX nr 2617560 wskazał, co następuje: "Należy (...) mieć na uwadze, że wstrzymanie wykonania decyzji jest instytucją procesową służącą zabezpieczeniu interesów strony w postępowaniu administracyjnym przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami, jakie może ponieść na skutek dalszego wykonywania decyzji do czasu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie tej instytucji, w myśl art. 152 § 1 k.p.a., uzależnione jest wprawdzie od oceny czy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania, lecz przedwczesne byłoby rozstrzyganie kwestii udzielenia ochrony interesom podmiotu wnioskującego o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, a następnie jej ewentualna kontrola w wyniku zażalenia i skargi do sądu, przed zbadaniem formalnej dopuszczalności wszczęcia postępowania wznowieniowego. Z uwagi także na zasadę szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.), zasadne jest uprzednie zbadanie dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego i ewentualne podanie kontroli instancyjnej przyczyn odmowy wznowienia postępowania, przed rozstrzygnięciem kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Uwzględniając powyższe, zdaniem Sądu, dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania możliwe jest rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji, która jest przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania". W przedmiotowej sprawie w dniu 31 października 2019 r. zapadło postanowienie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania w sprawie, gdzie skarżący domagał się wstrzymania wykonania decyzji. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia 10 czerwca 2020 r. znak [...] i jest ostateczne w toku instancji. Tak więc na tym etapie nie zostało formalnie wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie. Wobec tego rację ma organ odwoławczy, gdy wskazuje, że brak obecnie przesłanek do stwierdzenia, że występuje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, której tyczyło wznowienie, w wyniku postępowania wznowieniowego. Jest tak dlatego, że skoro postępowanie się nie toczy, to nie może dojść do uchylenia decyzji w ramach wznowienia. Reasumując: po tym jak zapadło orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania (które następnie uzyskało walor ostateczności), nie zachodziły już przesłanki wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o których mowa w art. 152 § 1 k.p.a. Organ zasadnie ocenił, że zaistniałe okoliczności postępowania wznowieniowego nie wskazują już na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2019 r. VII SA/Wa 2296/18, LEX nr 3044159 ). Ocena organu wyrażona w postanowieniu jest skrócona, ale z uwagi na treść argumentacji można uznać ją za wystarczającą. Z tych względów Sąd uznał, że nie zachodzą wskazywane w skardze naruszenia prawa procesowego, wobec czego orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.