III SAB/Lu 58/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie przekazania ponaglenia organowi wyższego stopnia postanawia: odrzucić skargę. UZASADNIENIE W dniu 29 czerwca 2021 r. obywatel Republiki Armenii K. B. (dalej jako "skarżący") złożył do Wojewody Lubelskiego wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2022 r. skarżący (działający za pośrednictwem pełnomocnika) na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." i złożył do Wojewody Lubelskiego ponaglenie skierowane do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na przewlekłość postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. W odpowiedzi organ pismem z dnia 10 sierpnia 2022 r. poinformował pełnomocnika strony, że zgodnie z art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 583 z późn. zm.), w okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie sprawy dotyczącej udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postepowaniach prowadzonych przez wojewodę – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W takiej sytuacji w piśmie z dnia 20 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, za pośrednictwem Wojewody Lubelskiego ponaglenie na bezczynność tego organu w sprawie przekazania ponaglenia z dnia 3 sierpnia 2022 r. organowi wyższego stopnia, stosownie do art. 37 § 4 k.p.a. Jednocześnie w piśmie z dnia 21 października 2022 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wojewody Lubelskiego w przedmiocie przekazania Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenia z dnia 3 sierpnia 2022 r. w sprawie udzielenia skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, zarzucając naruszenie art. 37 § 4 k.p.a. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł również o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości dwuipółkrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim ogłaszanego przez Prezesa GUS, a także o wydanie postanowienia sygnalizacyjnego, o którym mowa w art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) dalej jako "p.p.s.a." oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w sprawie wykonał szereg czynności zmierzających do jej załatwienia. Pomimo tego – w ocenie organu – skarga jako bezprzedmiotowa podlega odrzuceniu z uwagi na czasową niedopuszczalność wywodzenia środków prawnych zwalczających bezczynność lub przewlekłe prowadzenie tego rodzaju postępowania, co wynika z wejścia w życie przepisu art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, który wszedł w życie na mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 15 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione zostały w odpowiedzi na skargę. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a., która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Według zaś art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a., orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Wymaga przy tym zwrócenia uwagi, że według art. 52 § 1 p.p.s.a, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w każdym wypadku przed skierowaniem skargi do merytorycznego rozpatrzenia, sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Dla oceny zagadnienia dopuszczalności skargi w tej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że ponaglenie jest środkiem prawnym, który może być wniesiony, jeśli postępowanie toczy się w trybie przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Jest ono bowiem instrumentem prawnym umożliwiającym podjęcie obrony przed uchylaniem się organu administracji publicznej od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy, przysługującym w postępowaniu jurysdykcyjnym prowadzonym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas skarga przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a nie na bezczynność w zakresie obowiązku dokonania przewidzianej prawem czynności proceduralnej, takiej jak "przekazanie ponaglenia". Podmiot zamierzający wnieść omawianego rodzaju skargę nie musi bowiem oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia. Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest bezczynność polegająca na nieprzekazaniu organowi wyższego stopnia ponaglenia skarżącego z dnia 3 sierpnia 2022 r. w terminie określonym w art. 37 § 4 k.p.a., w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Z "bezczynnością organu" mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub też nie podejmuje przewidzianej prawem czynności, która ma bezpośredni wpływ na załatwienie sprawy. Bezczynność musi więc dotyczyć sprawy i jej niezałatwienia, a nie kwestii obowiązku dokonania w sprawie czynności, która na załatwienie sprawy w żaden sposób nie wpływa, bowiem celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do załatwienia sprawy. W konsekwencji, skoro przedmiotem zaskarżenia skargą w rozpoznawanej sprawie stała się kwestia bezczynności organu polegająca na nieprzekazaniu ponaglenia skarżącego organowi wyższego stopnia w terminie określonym w art. 37 § 4 k.p.a., to mając na uwadze przedstawione wyżej rozumienie pojęcia "bezczynności" stwierdzić należało, że skarga na bezczynność w kwestiach wpadkowych względem postępowania głównego, które nie mają w istocie wpływu na jej załatwienie – jest niedopuszczalna. Pojedyncze pismo w sprawie nie tworzy i nie inicjuje nowej sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną stanowi bowiem przewidziana w materialnych przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi. Tak rozumiana sprawa administracyjna staje się przedmiotem procedowania z chwilą złożenia przez dany podmiot żądania wszczęcia postępowania lub też z chwilą wszczęcia postępowania z urzędu przez organ administracji. Dlatego też ocena, czy organ podejmuje czynności niezgodne z procedurą, w sposób nieefektywny, w dużym odstępie czasu lub też dokonuje czynności pozornych powodujących, że formalnie nie jest bezczynny, ewentualnie mnoży czynności dowodowe ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, dopuszczalna jest – co do zasady – w ramach postępowania sądowoadministracyjnego zainicjonowanego skargą na bezczynność w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Natomiast rozpatrzenie ponaglenia przez organ wyższego stopnia nie stanowi wymogu formalnego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego w sprawie głównej, ponieważ skargę można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, stosownie do cytowanego na wstępie art. 53 § 2b p.p.s.a. Oznacza to, że opóźnione przekazanie ponaglenia przez organ właściwy do załatwienia sprawy głównej albo w ogóle brak jego przekazania organowi wyższego stopnia nie warunkuje wnoszenia środka zaskarżenia w sprawie głównej w zakresie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w zakresie przekazania w prowadzonym postępowaniu głównym ponaglenia organowi wyższego stopnia w ustawowym terminie – w ogóle nie przysługuje. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a.