II OW 156/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Ś. a Prezydentem Miasta C. w przedmiocie wskazania organu właściwego w przedmiocie zmiany zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Marszałka Województwa Ś. jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. S. Sp. z o. o. z siedzibą w C. zwróciła się do Prezydenta Miasta C. z wnioskiem o rozszerzenie listy odpadów, ujętych w zezwoleniach na zbieranie odpadów tj. w decyzjach Prezydenta Miasta C.: z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] i z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o wskazane w tym wniosku odpady. Uzasadniając wniosek Spółka wskazała, że rozszerzenie listy następuje w nawiązaniu do otrzymanego przez nią decyzją Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych. Do wniosku załączono kopię tej decyzji. Prezydent Miasta Ch. na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1275 ze zm.) przekazał powyższy wniosek według właściwości Marszałkowi Województwa Ś.. Prezydent stwierdził, że zbieranie odpadów, do którego odnosi się wniosek Spółki dotyczy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.). Organ wskazał, że stosownie do art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 992 ze zm., dalej jako ustawa o odpadach) właściwym organem w sprawie będzie Marszałek Województwa. Prezydent zaznaczył, że Spółka uzyskała w dniu [...] lipca 2015 r. zezwolenie Prezydenta Miasta C. na zbieranie niektórych odpadów pochodzących z produkcji, przygotowanie, obrotu i stosowania farb drukarskich, klejów oraz szczeliw. Z czasem Spółka rozszerzyła asortyment zbieranych odpadów z grupy 8 i 9 - decyzja zmieniająca z [...] sierpnia 2017 r. aż w końcu rozwinęła działalność o przetwarzanie niektórych odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne z grupy 3, 7 i 8 w procesie destylacji. W tym zakresie Spółka uzyskała pozwolenie na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów tj. decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Wobec tego, że Spółka eksploatuje instalację odzysku odpadów niebezpiecznych, którą zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko stosownie do § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zatem Prezydent Miasta C. nie będzie już organem właściwym w sprawie wydawania zezwolenia w zakresie gospodarowania odpadami ww. Spółki. Marszałek Województwa Ś. wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta C. przez wskazanie Prezydenta Miasta C. jako organu właściwego do załatwienia powyższego wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Marszałek uważa, że skoro wniosek Spółki dotyczy zmiany zezwolenia na zbieranie odpadów a zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów jest starosta, to w niniejszej sprawie właściwym do zmiany zezwolenia będzie Prezydent Miasta C.. Marszałek twierdzi, że skoro zezwolenia na zbieranie odpadów Spółce udzielił Prezydent Miasta C., to nie jest on organem właściwym w sprawie jego zmiany. Marszałek zaznaczył, że decyzja ta była już zmieniana przez Prezydenta a przepisy w tym zakresie od tamtego czasu nie uległy zmianie. Marszałek uznał odwoływanie się do wydania przez niego Spółce zezwolenia na wytwarzanie oraz przetwarzanie odpadów decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] za bezzasadne. Według organu przedmiotowe pozwolenie dotyczy zupełnie odrębnej działalności prowadzonej przez ww. podmiot, związanej z eksploatacją instalacji do produkcji mieszaniny wysoce oczyszczonego destylatu z produktami pierwotnymi - blendy rozpuszczalnikowe, zlokalizowanej w C. przy ul K. [...]. Organ podkreślił, że działalność objęta ww. decyzją nie dotyczy swym zakresem zbierania odpadów, jest zupełnie odrębną decyzją i winna być w odrębny sposób traktowana. Błędne jest łączenie ze sobą dwóch odrębnych decyzji, wydanych przez dwa różne organy, w ramach ich kompetencji. Marszałek przywołał treść art. 45 ust. 4 ustawy o odpadach wskazując, że z przepisu tego wynika, że organ ochrony środowiska może tylko na wniosek samego zainteresowanego objąć jednym pozwoleniem prowadzone przez niego działalności. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Prezydent Miasta C. przytoczył ponownie argumentację zawartą w jego piśmie przekazującym wniosek Spółki Marszałkowi. Zaznaczył, że Spółka eksploatuje instalację odpadów niebezpiecznych, dlatego zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W tej sytuacji organem właściwym zgodnie z art. 378 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach jest marszałek województwa. Prezydent potwierdził, że wydał Spółce zezwolenie na zbieranie odpadów i zmieniał je. Jednak obie procedury prowadzone i zakończone były zanim Spółka uzyskała status przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a stało się to, gdy otrzymała decyzję Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] marca 2018 r. udzielającą pozwolenia na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Według Prezydenta od tego momentu wszystkie procedury administracyjne w zakresie ochrony środowiska dotyczące przedsięwzięcia Spółki, dla których właściwy jest Marszałek Województwa Ś. powinien prowadzić ten organ. Prezydent wskazał, że z wniosku Spółki nie wynikało z jakich powodów chce ona zmiany zakresu zezwolenia, jednak nie sposób nie zauważyć, że treść zawierała te rodzaje odpadów, których nie uwzględniała decyzja Prezydenta Miasta C., a które znalazły się w zezwoleniu Marszałka z [...] marca 2018 r. Według informacji uzyskanych od Spółki złożenie wniosku miało na celu ujednolicenie zezwoleń Marszałka Województwa na odzysk odpadów i Prezydenta Miasta na zbieranie odpadów, pod względem rodzajów orzeczonych w nich odpadów odzyskiwanych i zbieranych. Spółka po uzyskaniu zezwolenia na odzysk odpadów nie zajmuje się samym zbieraniem odpadów, rozumianym (zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach) jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie oraz tymczasowe magazynowanie. Odpady, o które wnioskuje, zbiera w celu przetworzenia ich we własnej instalacji do odzysku odpadów i nie przekazuje innym podmiotom. Prezydent stwierdził, że zezwolenie na odzysk odpadów nie powoduje konieczności uzyskania dodatkowo zezwolenia na zbieranie tych samych odpadów co odzyskiwane, gdyż zbieranie w rozumieniu gromadzenie przed przekazaniem ich do odzysku oraz magazynowanie, jest elementem procesu odzysku, a warunki dla tego etapu procesu, zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, określone są w pozwoleniu na przetwarzanie odpadów. Ponieważ Prezydent nie jest organem środowiska właściwym dla instalacji jaką eksploatuje Spółka przesłał wniosek Marszałkowi Województwa Ś.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z treści art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., Poz. 1302 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.), wynika, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast przepis art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a. stanowi, że rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (art. 41 ust. 2 ww. ustawy). Z normy art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach wynika, że co do zasady organem właściwym w sprawach zezwoleń na zbieranie odpadów i zezwoleń na przetwarzanie odpadów jest starosta. W konkretnie wymienionych przypadkach, wyliczonych enumeratywnie w ust. 3 pkt 1 art. 41 ustawy o odpadach organem właściwym jest marszałek województwa, a w sytuacji wskazanej w ust. 4 tego przepisu regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit a ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Z akt sprawy wynika, że Spółka wnioskująca o zmianę dotychczasowego zezwolenia na zbieranie odpadów (decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2015 r. oraz dnia [...] sierpnia 2017 r.) poprzez poszerzenie rodzajów zbieranych dotychczas odpadów o odpady wskazane we wniosku, dąży do poszerzenia listy zbieranych odpadów o niektóre z rodzajów odpadów, o których mowa w wydanym przez Marszałka Województwa Ś. pozwoleniu na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów niebezpiecznych - decyzja z [...] marca 2018 r. nr [...] (wybrane pozycje z pkt. II tejże decyzji, jednak nie wszystkie). Wskazane we wniosku odpady pokrywają się z tymi, które Spółka w oparciu o decyzję Marszałka z [...] marca 2018 r. może przetwarzać w prowadzonej przez siebie instalacji, zaliczonej na mocy pkt I decyzji środowiskowej Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2017 r. [...] do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - § 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - § 3 ust. 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia. Prezydent Miasta C. słusznie uważa, że skoro zbieranie odpadów zgodnie ze złożonym przez Spółkę wnioskiem będzie dotyczyło odpadów przetwarzanych w instalacji, która jest między innymi przedsięwzięciem znacząco oddziałującym na środowisko, to kompetencję do wydania zezwolenia na zbieranie tychże odpadów będzie miał Marszałek Województwa Ś. w myśl art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy o odpadach. Wynika to wprost z tego przepisu. Wskazuje on na właściwość marszałka województwa w sprawach dotyczących wydania zezwolenia na zbieranie i zezwolenia na przetwarzanie odpadów kiedy te procesy zachodzą w ramach przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Niewątpliwie taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Decyzja środowiskowa, która stanowiła podstawę do wydania przez Marszałka Województwa Ś. z decyzji z dnia [...] marca 2018 r. sama wskazuje, że instalacja, której dotyczy wytwarzanie i przetwarzanie odpadów jest zarówno przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Także sama decyzja Marszałka z [...] marca 2018 r. mówi o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów wraz z zezwoleniem na przetwarzanie odpadów dla instalacji przetwarzania odpadów niebezpiecznych zlokalizowanej w C. przy ul. K. [...], co świadczy, ze mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.). O właściwości marszałka województwa świadczy ponadto zapis art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach, który stanowi, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Zatem jeśli Marszałek wydał już zezwolenie na przetwarzanie odpadów a strona wnioskuje dodatkowo o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w zakresie odpowiadającym przetwarzaniu to powyższy przepis świadczy o właściwości marszałka województwa w przedmiotowej sprawie. Na marginesie NSA zwraca uwagę na fakt, że dysponowanie przez Spółkę zezwoleniem na wytwarzanie odpadów i przetwarzanie odpadów - decyzja Marszałka Województwa Ś. z [...] marca 2018 r. zastępuje konieczność uzyskania odrębnego zezwolenia na zbieranie odpadów, które objęte zostały tego rodzaju decyzją. Z porównania rodzajów odpadów wskazanych we wniosku Spółki, którego dotyczy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego oraz wspomnianej decyzji wynika, że rodzaje odpadów będące podstawą żądania wniosku o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów pokrywają się z wymienionymi w decyzji zezwalającej na wytwarzanie i przetwarzanie odpadów. Stosownie do art. 45 ust. 6 ustawy o odpadach właściwy organ, wydając pozwolenie na wytwarzanie odpadów, uwzględnia odpowiednio wymagania przewidziane dla zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. (ust. 7) Pozwolenie na wytwarzanie odpadów, o którym mowa w ust. 6, jest jednocześnie odpowiednio zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów (ust. 8). Z powyższego wynika, że Spółka nie musiała wnioskować o zmianę zezwolenia na zbieranie odpadów umieszczonych w decyzji Marszałka Województwa Ś. z [...] marca 2018 r. ponieważ uzyskana już decyzja zgodnie z art. 45 ust. 8 ustawy o odpadach jest jednocześnie zezwoleniem na zbieranie odpadów lub zezwoleniem na przetwarzanie odpadów. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., wskazał Marszałka Województwa Ś. jako organ właściwy w sprawie.