I SA/Wa 2216/19

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Iwona Kosińska, po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. UZASADNIENIE Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (WINGiK) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym w C. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że R. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty C. z [...] marca 2018 r. nr [...] odmawiającej przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej zarejestrowanej w Starostwie Powiatowym. Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosku, w tym analizie zgromadzonego materiału dowodowego, nie stwierdził istnienia żadnej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, która skutkowałaby stwierdzeniem nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, R. B. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu tego wniosku Główny Geodeta Kraju stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wyjaśnił, że R. B. pismem z [...] października 2017 r. zawiadomił Starostę C. o zakończeniu prac geodezyjnych pod nr id. [...], których celem było opracowanie mapy z projektem podziału nieruchomości rolnej w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] obręb R., gm. R. Po przekazaniu Staroście materiałów stanowiących wyniki tych prac geodezyjnych, organ ten dokonał weryfikacji ww. zbiorów danych i materiałów pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, sporządzając protokoły z dnia [...] listopada 2017 r. i z [...] grudnia 2017 r., odnotowując w nim negatywny wynik weryfikacji oraz opisując w protokołach nieprawidłowości wynikające z naruszenia przepisów prawa, powołując przy tym konkretne naruszone przepisy prawa. Pismami z [...] listopada 2017 r. i z [...] grudnia 2017 r. R. B. zajął stanowisko co do negatywnych wyników weryfikacji ustosunkowując się do zarzutów organu wymienionych w poszczególnych protokołach oraz ponownie przekazał do organu operat techniczny nr [...]. Po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania Starosta C. decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej. Decyzja ta została utrzymana w całości w mocy przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił swoje stanowisko dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzja ta stała się ostateczna. Rozpatrując ponownie zarzuty wnioskodawcy Główny Geodeta Kraju uznał przedstawione zarzuty za bezzasadne. Organ nadzoru wskazał, że organ prowadząc postępowanie w trybie art. 12 b ust. 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm. dalej zwanej "ustawą" lub p.g.k.) nie jest związany protokołami weryfikacji i dokonuje w tym zakresie nowej całościowej oceny prawidłowości przedłożonej przez wykonawcę dokumentacji geodezyjnej. W tym zakresie skarżący ma inny pogląd. Niezależnie jednak, które ze stanowisk zasługuje na uwzględnienie, to stanowią one rezultat interpretacji przepisów, w szczególności art. 12b ustawy. Biorąc pod uwagę nadzwyczajny charakter stwierdzenie nieważności decyzji, przesłanki do zastosowania tej instytucji, zwłaszcza rażące naruszenie prawa, nie mogą być wywodzone na podstawie interpretacji prawa. Odnosząc się z kolei do zarzutu, że decyzję Starosty podpisała osobę nieuprawniona, Główny Geodeta Kraju stwierdził że zarzut ten jest bezzasadny. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że osoba podpisująca decyzję Starosty z dnia [...] marca 2018 r. miała upoważnienie organu do tego rodzaju czynności wydane na podstawie art. 268a kpa. Powołany przez skarżącego Regulamin Organizacyjny Starostwa Powiatowego w C., zawiera § 44, który przewiduje, że kierownicy wydziałów starostwa oraz pracownicy mogą podpisywać decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej na podstawie upoważnień udzielonych przez starostę. W aktach sprawy znajduje się kopia upoważnienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., w której Starosta C., na podstawie ww. art. 268a k.p.a., upoważnił D. K. (osobę która podpisała decyzję z dnia [...] marca 2018 r.) m.in. do załatwienia spraw w jego imieniu, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych określonych w zakresie jej obowiązków służbowych. Organ odwoławczy podkreślił, że w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej ma za zadanie wyłącznie ocenić, czy kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ nadzorczy nie poddaje zatem analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie wiąże się z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki jest wymagany w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Podstawą do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego, czy też odmienna ocena mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. W kontekście innych zarzutów podniesionych przez zainteresowanego w stosunku do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego przez Starostę czy też przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, organ podkreślił, że sprowadzają się one do kwestionowania zakresu i prawidłowości czynności, jakie były podejmowane przez organy obydwu instancji, w ramach postępowania zakończonego ostateczną decyzją WINGiK, oraz podważania oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy, a nie dotyczą materialnoprawnej wadliwości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. W ocenie Głównego Geodety Kraju sankcji nieważności nie można wywodzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Reasumując, Główny Geodeta Kraju po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie stwierdził, aby decyzja z dnia [...] lipca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z dnia [...] marca 2018 r., była obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających stwierdzenie nieważności tej decyzji. Na ww. decyzję Głównego Geodety Kraju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. B. W jej uzasadnieniu zarzucił, że decyzja Głównego Geodety Kraju jest niezgodna z prawem, które rażąco narusza, oraz daje przyzwolenie organom I i II instancji na naruszanie - art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 136 oraz art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 i art. 87 Konstytucji RP. Skarżący uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Geodety Kraju wydana została bez należytego dojścia do prawdy obiektywnej, czym organ ten nie budzi jego zaufania do niego jako centralnego organu administracji rządowej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji tego organu, a tym samym uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz w konsekwencji uchylenie pierwotnej decyzji Starosty. W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Głównego Geodety Kraju toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2018 r. dotycząca odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów geodezyjnych. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Za utrwalony można uznać pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. m. in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, wszystkie orzeczenia publik. CBOSA). Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10). Jeżeli natomiast chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest w konkretnej sprawie dokonanie oceny funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji, dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08). A zatem nie jest dopuszczalne niejako "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące. Reasumując, przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (por. np. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., I OSK 1894/16). Rozważania te, akcentujące wyjątkowość instytucji stwierdzenia nieważności, mają zastosowanie nie tylko do przesłanki z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., ale i do pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wskazanych w 156 § 1 k.p.a. Dalej należy wyjaśnić, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 § 1k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (por. np. wyrok NSA z 7 lutego 2018 r., I OSK 1853/17). Sąd w niniejszym składzie podziela tym samym pogląd, że w polskim systemie prawa istnieje domniemanie legalności działań organów, a dowodzenie odmiennych okoliczności spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., I OSK 1340/16 oraz wyrok NSA z 3 lutego 2015 r., I OSK 1252/14 ). Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje także postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Poczynienie tych szerokich uwag na temat instytucji stwierdzenia nieważności jest konieczne ze względu na zarzuty podniesione w skardze, których zasadnicza część odnosi się do zakresu postępowania nadzwyczajnego oraz wadliwości postępowania przeprowadzonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, a dotyczącego przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych i innych materiałów powstałych w wyniku prac geodezyjnych. Przechodząc z tych ogólnych uwag na grunt niniejszej sprawy, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy obu instancji słusznie oceniły, że brak jest podstaw do uznania, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z [...] marca 2018 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obie decyzje wydane zostały przez właściwe organy, nie dotyczą sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie zostały skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie. Decyzje te nie były niewykonalne w dniu ich wydania. Ich wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Nie zawierają one także wady powodującej ich nieważność z mocy prawa. Nie zostały one również wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Podstawę prawną kwestionowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 276 ze zm. dalej p.g.k.). Zgodnie z art. 12b ust. 1, 3, 4, 6-8 tej ustawy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii. Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Wynik weryfikacji może być pozytywny albo negatywny. O wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej informuje wykonawcę prac geodezyjnych za pomocą środków komunikacji elektronicznej nie później niż w dniu roboczym następującym po dniu sporządzenia protokołu. Podstawę przyjęcia wyników zgłoszonych prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego wyniki zgłoszonych prac wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. W przypadku uznania przez wykonawcę prac geodezyjnych uchybień i nieprawidłowości stwierdzonych w protokole, wykonawca w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez niego protokołu przekazuje do organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej poprawione wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych wraz z zawiadomieniem o przekazaniu wyników zgłoszonych prac. Jeżeli w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania przez wykonawcę prac geodezyjnych protokołu, o którym mowa w ust. 6, organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie otrzyma poprawionych wyników zgłoszonych prac geodezyjnych, uznaje się, że prace te zostały zaniechane. Ponowne podjęcie zaniechanych prac geodezyjnych wymaga dokonania nowego zgłoszenia prac. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wyników zgłoszonych prac geodezyjnych. Powyższy schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, oznacza konieczność współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Jak wynika z akt sprawy, określona w art. 12b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne procedura została w rozpatrywanej sprawie zachowana. Po jej przeprowadzeniu Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku wykonanej przez skarżącego pracy geodezyjnej. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący nie złożył skargi od decyzji organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pomimo prawidłowego pouczenia o takim uprawnieniu zawartego w kwestionowanej decyzji. W tej sytuacji decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego stała się ostateczna. Zatem analiza zebranego w sprawie materiału uzasadnia stanowisko organu nadzoru, że w rozpatrywanej sprawie kwestionowane przez skarżącego decyzje wydane zostały bez rażącego naruszenia prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ nadzoru zwrócił także uwagę na brak rzetelności organów nadzoru geodezyjnego w prowadzonym postępowaniu, polegającym na wskazaniu na etapie postępowania administracyjnego o wiele więcej nieprawidłowości dotyczących zbiorów danych i materiałów przekazanych przez wykonawcę, niż wykazano w protokole weryfikacji z dnia [...] grudnia 2017 r. Pozostaje to jednak bez wpływu na ocenę zgodności z prawem decyzji wydanej w trybie art. 12b p.g.k., której podstawowym celem jest zapobieżenie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego wadliwych zbiorów danych i materiałów. W postępowaniu nadzwyczajnym oceniany jest bowiem tylko ostateczny rezultat tj. prawidłowość wydanej decyzji, a nie wszystkie elementy poprzedzające jej wydanie. Te kwestie byłyby przedmiotem ewentualnej oceny, gdyby skarżący złożył skargę na decyzję WINGiK z dnia [...] lipca 2018 r. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że ani w złożonym wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego, ani we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani w złożonej skardze nie zostały podniesione jakiekolwiek zarzuty mające świadczyć o rażącym naruszeniu prawa przez wydane decyzje. W skardze podniesione zostały jedynie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7b, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 77, art. 78 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 pkt 6, art. 136, art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz art. 7 i 87 Konstytucji, przy czym skarżący nie wyjaśnił, jaki wpływ to ewentualne naruszenie powołanych przepisów k.p.a. miałoby mieć na wynik sprawy. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy (co zostało już opisane wyżej), WINGiK oraz Starosta C. dochowali procedury opisanej w art. 12b p.g.k. natomiast skarżący jako rażące naruszenia prawa wskazuje sposób prowadzenia postępowania i zasady, jakie powinny być w nim przestrzegane. A zatem jego zarzuty dotyczą przebiegu procesu zmierzającego do wydania decyzji, natomiast nie dotyczą samego rozstrzygnięcia. Zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie podkreśla się, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W wyroku z dnia 6 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1018/2017 Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że "Zasadniczo w odniesieniu do postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego albo też prowadziły je w sposób niepozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie". Podobnie w wyroku z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3033/15 NSA uznał, że rażące naruszenie postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W niniejszej sprawie z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia, co czyni zarzut rażącego naruszenia przepisów procedury niezasadnym. Prawidłowo również organ nadzoru uznał, że niezasadny jest zarzut podpisania decyzji organu I instancji, czyli Starosty C. (utrzymanej następnie w mocy decyzją WINGiK z dnia [...] lipca 2019 r.) przez osobę do tego nieuprawnioną. Główny Geodeta Kraju ustalił, że upoważnieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., Starosta C., na podstawie art. 268a k.p.a., upoważnił D. K. do załatwienia spraw w jego imieniu, w szczególności wydawania decyzji administracyjnych określonych w zakresie jej obowiązków służbowych. Upoważnienie występuje na gruncie prawa publicznego i stanowi formę prawną, przy wykorzystaniu której organ administracji upoważnia pracownika obsługującego ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń (art. 268a k.p.a.). Upoważnienie, o którym mowa w tym przepisie, jest instrumentem dekoncentracji wewnętrznej, a jego udzielenie jest czynnością o charakterze wewnętrznym (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11). Upoważnienie udzielone na jego podstawie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk zajmowanych w danym urzędzie (por. wyrok NSA z 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12). Jak wskazano w doktrynie "pełnomocnictwa (upoważnienia administracyjne) są udzielane przez organ i brak osoby fizycznej wykonującej funkcje organu (wskutek śmierci, wygaśnięcia mandatu czy aresztowania) nie znosi samego organu i nie wpływa na ważność upoważnień do czasu, gdy nie zostaną one uchylone lub zmienione przez piastuna organu. Dopiero zniesienie organu administracyjnego powoduje utratę mocy udzielonego upoważnienia" (por. M. Jaśkowska, pkt 11 do art. 268a w Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, publ. SIP LEX 2020). Organ tym samym dokonał prawidłowej analizy zapisów Regulamin Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w C., w szczególności § 40 pkt 6 i § 44 w zakresie upoważnienia do wydania decyzji przez D. K. Reasumując, w ocenie sądu w rozpatrywanej sprawie nie zaszła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji. W sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego (w tym przywołane w złożonej skardze), w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy również zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 Konstytucji stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i art. 87 Konstytucji określającego źródła powszechnie obowiązującego w Polsce prawa. Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 kpa). Organ nadzoru w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 kpa). Odniósł się do zarzutów strony. Odmienne od oceny organu nadzoru stanowisko strony w zakresie zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie stanowi zaś o nienależytym rozpatrzeniu sprawy przez Głównego Geodetę Kraju. Organ w niniejszym postępowaniu dokonywał prawidłowej oceny, czy zaszła przesłanka nieważności i prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc kwestionowanych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego oraz Starosty, jak też nie wystąpiła w tej sprawie żadna z pozostałych przesłanek nieważności. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.