VI SA/Wa 1399/20

SENTENCJA Dnia 10 listopada 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. w B. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i dopuszczenia do udziału w postępowaniu: oddala skargę UZASADNIENIE [...] Okręgowa Izba Aptekarska w [...] (dalej także jako "skarżąca", "strona", "Izba" lub "OlA") pismem z dnia 24 maja 2017 r. zwróciła się do Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej też jako "GIF") o zbadanie w ramach posiadanych kompetencji i ewentualne wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. (dalej też jako "WIF") z dnia [...] września 2012 roku, w części dotyczącej nadania aptece w [...] przy ul. [...][...] nazwy: "[...]" (prowadzonej przez D. Sp. j. z siedzibą w T.) i dopuszczenie skarżącej do udziału w tym postępowaniu. Izba wskazała że przedmiotowy wniosek jest spowodowany posługiwaniem się przez podmiot prowadzący aptekę nazwą, która narusza zakaz reklamy aptek. Tym samym, zdaniem skarżącej, decyzja WIF, wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 944, dalej jako "p.f.") a więc jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej cyt. jako "k.p.a."). Jednocześnie OIA wyjaśniła, że jest organizacją społeczną, której następujące cele statutowe uzasadniają wszczęcie wnioskowanego postępowania: 1) wydawanie opinii w sprawach udzielenia lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni; 2) zajmowanie stanowiska w sprawach organizacji ochrony zdrowia i gospodarki produktami leczniczymi; 3) sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu; 4) reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów; 5) troska o zachowanie godności i niezależności zawodu; 6) współdziałanie z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Izba podkreśliła, że samorząd aptekarski jest nie tylko prawnie ale i faktycznie zainteresowany postępowaniami, w których badana jest działalność podmiotów prowadzących apteki, zatem zdaniem OIA udział samorządu w postępowaniu leży w interesie publicznym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., Główny Inspektor Farmaceutyczny odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2012 r. oraz dopuszczenia Izby do udziału w tym postępowaniu. Zasadniczym powodem odmowy wszczęcia postępowania był fakt, iż z dniem 14 sierpnia 2017 r. stwierdzono wygaśnięcie decyzji, wobec której żądano stwierdzenia nieważności, a zatem decyzja ta przestała istnieć w obiegu prawnym. [...] Okręgowa Izba Aptekarska, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a GIF, po jego rozpatrzeniu, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2020 r., utrzymał w mocy swe poprzednie postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. Zdaniem organu cele statutowe skarżącej nie uzasadniają zasadności jej udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, którego uprzednio stwierdzono wygaśnięcie. Sam bowiem fakt niepozostawania tej decyzji w obiegu prawnym winien być, w kontekście celów statutowych organizacji, wystarczający. GIF zaznaczył, że inaczej przedstawiałaby się sytuacja w przypadku pozostawania spornej decyzji w obiegu prawnym albo gdyby cele statutowe organizacji były inne. Jednakże w zaistniałym stanie sprawy fakt stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, której stwierdzenia nieważności żąda organizacja społeczne we wskazanej we wniosku o wszczęcie postępowania części, wyklucza wszczęcie postępowania w tej sprawie i dopuszczenie [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej do udziału w tym postępowaniu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższe postanowienie, [...] Okręgowa Izba Aptekarska, zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie i uznanie, że wygaśnięcie z dniem 14 sierpnia 2017 r. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2012 r. stanowi uzasadnioną przyczynę uniemożliwiającą wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenie jej nieważności w żądanej części, 2. art. 31 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. w związku z art. 29 pkt 1, art. 7 ust. 2 pkt 11, art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 5, pkt 6 i pkt 9 i art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1419) oraz art. 94a ustawy - Prawo farmaceutyczne, poprzez błędne przyjęcie i uznanie przez Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że wniosek skarżącej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej o stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2012 r., jest nieuzasadniony zarówno celami statutowymi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, jak i interesem społecznym, a przez to nie zasługuje na uwzględnienie; 3. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia błędnego stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie oraz spowodowało naruszenie zasady prawdy obiektywnej; 4. art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób niejasny, niewyczerpujący i niespójny, w tym nie odniesienie się do wniosków i argumentacji skarżącej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej, a także nierozpatrzenie zarzutów zawartych we wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, 5. art. 11 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy; 6. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego aktu z rażącym naruszeniem ogólnych przepisów procedury administracyjnej, które wymagają prowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem praworządności, dokonywania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny oraz w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa oraz aby w sposób należyty i wyczerpujący informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] czerwca 2020 r., oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018, poz. 2107 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej zwana: "p.p.s.a.") sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek nie zaszła w sprawie a zaskarżone postanowienie GIF z dnia [...] czerwca 2020 r., jak również utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] czerwca 2018 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda, jak zaważył Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku z dnia 21 kwietnia 2017 roku sygn. akt II OSK 2129/15, w przypadku złożenia przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania oraz wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w pierwszej kolejności rozpoznać należy wniosek o wszczęcie postępowania, gdyż dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu możliwe jest wówczas, gdy postępowanie to zostało już wszczęte. Jeśli organ administracji odmówi wszczęcia postępowania z urzędu, to rozstrzyganie wniosku o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu staje się zbędne. Organizacji społecznej doręczane jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania i może ona bronić swoich interesów poprzez kwestionowanie tego postanowienia. W realiach przedmiotowej sprawy organ tymczasem jednocześnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] września 2012 r. oraz dopuszczenia Izby do udziału w tym postępowaniu. Jednakże łączne ujęcie obydwu zagadnień w ramach jednego aktu, bynajmniej nie stanowi naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kluczowym jest tu bowiem właściwe zastosowanie dyspozycji art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którym to przepisem organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (§ 2). W wypadku uwzględnienia żądania zgłoszonego przez organizację społeczną, uczestniczy ona w postępowaniu na prawach strony (§ 3). Podkreślić należy, że żądanie organizacji społecznej co do wszczęcia postępowania może dotyczyć również wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie lub z urzędu. Natomiast zgodnie z treścią art. 158 § 1 k.p.a. rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Z powyższych regulacji wynika, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ administracji publicznej winien dokonać oceny czy żądanie wszczęcia tego postępowania zostało wniesione przez uprawniony podmiot, czy istnieje przedmiot postępowania oraz czy wskazano podstawę prawną stwierdzenia nieważności. Podstawą prawną do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji nie mogą być okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości żądania tj. nie można uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu niespełnienia przesłanek z art. art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., I OSK 449/07, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalność wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest równoznaczna ze stwierdzeniem, że podmiot wnoszący o wszczęcie tego postępowania nie jest do tego uprawniony, nie posiada legitymacji procesowej. W przypadku organizacji społecznej jej podmiotowość procesową wyznacza przepis art. 31 § 1 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu, organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem wszczęcia postępowania administracyjnego (w tym również postępowania nadzwyczajnego), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Obie te przesłanki muszą być spełnione jednocześnie. W sytuacji zaistnienia po stronie organizacji społecznej wskazanych przesłanek, jeśli wniosek dotyczy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ winien przejść do zbadania przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. wobec wskazanej we wniosku decyzji i rozstrzygnąć sprawę w drodze decyzji na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Brak nawet jednej z przesłanek, o których mowa w art. 31 § 1 k.p.a., stanowi natomiast podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania lub o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej (art. 31 § 2 k.p.a.). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może przy tym służyć wyłącznie partykularnym interesom samej organizacji społecznej, jak również nie może prowadzić do naruszenia sfery prywatności stron postępowania poprzez nadmierne poszerzenie kręgu jego uczestników (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarza. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 214). Konsekwentnie organizacja społeczna powinna być dopuszczona do udziału w postępowaniu, gdy będzie to przyczyniało się do lepszego wypełnienia przez postępowanie administracyjne jego istotnych funkcji. Stosując przywołaną regulację GIF uznał, że nie została spełniona już pierwsza przesłanka z art. 31 § 1 k.p.a., tj. czyli brak powiązania zasadności wszczęcia postępowania w świetle celów statutowych Izby. Stanowisko to jest w ocenie Sądu prawidłowe. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany ustalić z urzędu, czy cele określone w statucie organizacji społecznej uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym celu powinien ocenić, czy między celami organizacji społecznej a przedmiotem sprawy administracyjnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej istnieje powiązanie merytoryczne w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym (tak Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Na gruncie przedmiotowej sprawy cele statutowe, które zdaniem skarżącej, uzasadniają wszczęcie wnioskowanego postępowania to: 1) wydawanie opinii w sprawach udzielenia lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni; 2) zajmowanie stanowiska w sprawach organizacji ochrony zdrowia i gospodarki produktami leczniczymi; 3) sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu; 4) reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów; 5) troska o zachowanie godności i niezależności zawodu; 6) współdziałanie z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego. Sąd podziela ocenę organu, że wskazane powyżej cele statutowe nie uzasadniają zasadności udziału [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w sytuacji, w której stwierdzono jego wygaśnięcie. Bezspornym jest, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 roku [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny stwierdził wygaśnięcie z dniem 14 sierpnia 2017 r. przedmiotowego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej "[...]", ul. [...][...], udzielonego D. Sp. j. z siedzibą w T.. Konfrontując cele statutowe Izby z przywołaną przez nią podstawą prawną żądania wszczęcia postępowania oraz przesłankami faktycznymi, należy przyznać rację organowi, że już sam fakt niepozostawania decyzji udzielającej zezwolenia, w obiegu prawnym, winien być, w kontekście celów statutowych organizacji, wystarczający. Zdaniem Sądu, nie sposób logicznie powiązać przywołanych w skardze celów statutowych Izby, takich jak sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu; reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów, czy troska o zachowanie godności i niezależności zawodu, z zasadnością jej udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w przypadku jego wygaśnięcia. Wyeliminowanie z obrotu gospodarczego apteki, w przypadku której, zdaniem skarżącej, podmiot ją prowadzący, dopuszczał się naruszenia przepisów, zakazujących jej reklamy, dezaktualizuje, w ocenie Sądu, zasadność wszczynania postępowania nieważnościowego, w świetle celów statutowych skarżącej. Oczywistym jest bowiem, że skoro apteka już nie funkcjonuje i nie zatrudnia farmaceutów, to Izba w tym przypadku nie może wobec niej realizować swych celów, zarówno jeżeli chodzi o aspekt nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem zawodu przez aptekarzy, jak i ewentualnie w zakresie obrony ich interesów w relacjach z pracodawcą. Wbrew zarzutom skargi, tu właśnie tkwi przyczyna podjętego przez organ rozstrzygnięcia, a nie ewentualnego błędnego zakwestionowania samej możliwości prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na utratę przez nią mocy obowiązującej. W ocenie Sądu, wydając zaskarżone postanowienie GIF nie dopuścił się więc zarzucanego w skardze naruszenia postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. Nie znajdując, zatem podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.