II SAB/Bd 44/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi M. D.-L. na bezczynność Komendanta [...] Policji w [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Komendanta [...] Policji w [...] do dokonania czynności; 2. stwierdza, że Komendant [...] Policji w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części. UZASADNIENIE M. D.-L. złożył do tut. Sądu za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w M. (data wpływu – 19.06.2020 r.) skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. (dalej określany jako Komendant) zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Skarżący wniósł o: zobowiązanie Komendanta do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie Komendanta do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ppsa w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa z uwagi na rażącą szkodę, jaką doznał poprzez nieterminowe wydanie zaświadczenia lub odpowiedniego aktu administracyjnego - postanowienia w sprawie. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że 31 marca 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożył podanie do Komendanta zawierające wniosek o wydanie zaświadczenia "o posiadaniu nienagannej (nieposzlakowanej) opinii na podstawie aktualnie posiadanych przez Policję informacji". Następnie, 17 maja 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP zwrócił się z przypomnieniem do organu o rozpatrzenie sprawy. 28 maja 2020 r. za pośrednictwem platformy ePUAP złożył na podstawie art. 37 § 1 kpa ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji za pośrednictwem organu niższej instancji. Niestety organ wyższej instancji pozostawił zażalenie dotychczas bez odpowiedzi, co jednak nie pozbawia prawa złożenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, ponieważ NSA w postanowieniu z 18.04.2019 r., II OSK 866/19, stwierdził, że "brak rozpatrzenia ponaglenia przez organ nie zamyka stronie drogi do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania (...). Stosownie do art. 53 § 2b p.p.s.a., obowiązującego od dnia 1 czerwca 2017 r., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Również w poprzednim stanie prawnym w piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmowano, że wniesienie skargi w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości nie jest ograniczone żadnym terminem (por. System Prawa Administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 10. wyd. C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s. 316)." Komendant dotychczas nie wydał stosownego dokumentu ani postanowienia w przedmiotowej sprawie. Tym samym organ naruszył art. 35 kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy w zw. z art. 217 § 3 kpa, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 kpa. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Komendanta do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 kpa. Komendant Powiatowy Policji w M. w odpowiedzi na skargę potwierdził, że 31 marca 2020 r. na Elektroniczną Skrzynkę Podawczą za pośrednictwem platformy e-PUAP wpłynęło podanie Skarżącego o wydanie zaświadczenia o posiadaniu nienagannej (nieposzlakowanej) opinii. 17 maja 2020 r. Skarżący zwrócił się ponownie do za pomocą platformy e-PUAP z prośbą o niezwłoczne rozpatrzenie jego podania. 28 maja 2020 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP wpłynęło na podstawie art. 37 § 1 kpa ponaglenie na nieterminowe załatwienie sprawy do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. 19 czerwca 2020 r. Skarżący za pośrednictwem platformy e-PUAP przesłał skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Organ wyjaśnił, że Elektroniczna Skrzynka Podawcza Komendy Powiatowej Policji w M. na platformie e-PUAP administrowana jest przez starszego inspektora Zespołu ds. Łączności i Informatyki, który jako jedyny posiadał stosowne uprawnienia do jej obsługi. W związku z absencją chorobową pracownika skrzynka podawcza na platformie e-PUAP w KPP w M. czasowo nie była obsługiwana. 2 czerwca 2020 r. wymieniony pracownik powrócił do pracy ze zwolnienia lekarskiego, zalogował się na Elektronicznej Skrzynce Podawczej, jednakże nie odczytał i nie wydrukował wiadomości, gdzie między innymi znajdowały się pisma nadane przez Skarżącego. Jak wskazano wcześniej, 19 czerwca 2020 r. Skarżący za pośrednictwem platformy e-PUAP wysłał skargę na bezczynność Komendanta do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Przedmiotowa skarga została przesłana w postaci załącznika, którego nie było można odczytać. W związku z powyższym spowodowano, aby Skarżący ponownie przesłał treść skargi na skrzynkę służbową poczty elektronicznej Komendanta, która ostatecznie wpłynęła 26.06.2020 r. Po zapoznaniu się z jej treścią Komendant pracownikowi ponowne przejrzenie zasobów Elektronicznej Skrzynki Podawczej na platformie e-PUAP. Dopiero wówczas odczytano i wydrukowano wcześniejsze pisma nadane przez Skarżącego, tj. "Podanie" z 31.03.2020 r., "Informacja" z 17.05.2020 r. oraz "Ponaglenie" z 28.05.2020 r. Podaniu o wydanie zaświadczenia niezwłocznie nadano bieg i 27.06.2020 r. Komendant zajął stanowisko, wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia oznaczone nr [...], które zostało doręczone Skarżącemu 29.06.2020 r. Na postanowienie to Skarżący złożył zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który 10 lipca 2020 r. wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Natomiast w zakresie "ponaglenia" na nieterminowe załatwienie sprawy z 28.05.2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w B. postanowieniem z 6.07.2020 r. uwzględnił przedmiotowe ponaglenie. Jednocześnie organ nadmienił, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Powyższy przepis wszedł do obrotu prawnego 31 marca 2020 r. na podstawie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). Zatem bieg terminu na wydanie zaświadczenia ulega zawieszeniu, tj. wstrzymaniu liczenia terminu. 15 maja 2020 r. w Dzienniku Ustaw nr 875 ogłoszona została ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Zgodnie z treścią art. 46 pkt 20 tej ustawy uchylony został wskazany wyżej art. 15zzs ustawy z dnia 31 marca 2020 r. Z kolei zgodnie z dyspozycją art. 76 wymienionego aktu prawnego podany przepis uchylający wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia, a zatem 16 maja 2020 r. Uchylony ww. przepis art. 15zzs nie spowodował jednak automatycznego wznowienia biegu zawieszonych terminów procesowych, czy też formalnego zainicjowania biegu tych terminów, które dotąd się jeszcze nie rozpoczęły. Zgodnie bowiem z treścią art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 15 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od wejścia w życie niniejszej ustawy, w związku z czym od 23 maja 2020 r. bieg terminów w postępowaniach wrócił do stanu sprzed 31 marca 2020 r. Mając na uwadze powyższe uregulowania prawne przyjęto, że 23 maja 2020 r. należało nadać bieg w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym podaniem Skarżącego o wydanie zaświadczenia. Od tego czasu Komendant zgodnie z § 3 art. 217 kpa zobowiązany był bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie do 7 dni, wydać stosowne zaświadczenie, bądź odmówić jego wydania. Wskazany termin ostatecznie upływał 29 maja 2020 r. Jednakże z uwagi na wskazane wcześniej okoliczności Komendant nie był w posiadaniu dokumentu w postaci "Podania", stąd też nie zostało zajęte stanowisko w sprawie w ustawowym terminie. Reasumując, należy przyjąć, że w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego bezspornie nie został dochowany ustawowy termin w przedmiocie wydania zaświadczenia, bądź jego odmowy, nastąpiła zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy, jednakże sytuacja ta nie wynikała z przewlekłości bądź bezczynności Komendanta, albowiem stanowisko w sprawie zostało zajęte niezwłocznie po uzyskaniu dokumentu inicjującego postępowanie administracyjne. W celu uniknięcia podobnych, niepożądanych sytuacji w przyszłości wdrożone zostały rozwiązania w Komendzie Powiatowej Policji w M. polegające na przeniesieniu obsługi Elektronicznej Skrzynki Podawczej na platformie E-PUAP do sekretariatu głównego, rozszerzając tym samym uprawnienia do jej obsługi na inne osoby. Nadto z funkcjonariuszem będącym bezpośrednim przełożonym starszego inspektora Zespołu ds. Łączności i Informatyki zgodnie z poleceniem Komendanta Wojewódzkiego Policji została przeprowadzona rozmowa instruktażowa omawiająca nieprawidłowości związane z niewyznaczeniem zastępstwa za pracownika w zakresie obsługi skrzynki podawczej e-PUAP na czas usprawiedliwionej nieobecności pracownika. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"): "§ 1. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. § 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. § 1b. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. § 2. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.". Na wstępie wskazać należy, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności po myśli art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 cyt. ustawy. W odmiennej sytuacji, tj. gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała, wówczas skargę należy oddalić. W niniejszej sprawie skarga została złożona 19.06.2020 r., natomiast wniosek Skarżącego został rozpoznany 27.06.2020 r., zatem w dacie składania skargi nie został on załatwiony. Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że organ pozostawał w dacie złożenia skargi w bezczynności. Stwierdzić jednak należało, że w sytuacji, gdy - tak jak w niniejszej sprawie - zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Umorzenie postępowania w ww. zakresie nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności przez ustalenie, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie, co wprost wynika z treści art. 149 § 1a ppsa. Należy wziąć zatem pod uwagę, że po otrzymaniu skargi (19.06.2020 r.), 27.06.2020 r. (czyli po upływie 8 dni) organ, rozpoznał wniosek Skarżącego. Sąd uwzględnił wyjaśnienia Komendanta tłumaczące powody nierozpoznania wniosku w terminie. Nie bez znaczenia jest okoliczność, że na przedłużenie postępowania miała wpływ powszechnie znana sytuacja pandemiczna na terenie kraju, co uwzględniły regulacje prawne wskazane w odpowiedzi na skargę. Ich skutkiem jest to, że od 23 maja 2020 r. bieg terminów w postępowaniach wrócił do stanu sprzed 31 marca 2020 r. Uwzględnić również trzeba podjęte przez organ kroki w celu wyeliminowania w przyszłości podobnych sytuacji. Stwierdzić zatem należało, że organ dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Zaistniałe opóźnienie w stosunku do ustawowego terminu zostało wyjaśnione przez organ. Wyjaśnienie to nie wpływa wprawdzie na kwestię uwzględnienia skargi co do stwierdzenia bezczynności, lecz świadczy o staraniu organu w przedstawieniu przyczyn opóźnienia, co należy wziąć także pod uwagę. Uwzględniając motywy działania organu, nie można dopatrzeć się jednoznacznej złej woli organu w procesie rozpoznawania wniosku Skarżącego. Nie można zatem przyjąć, że bezczynność organu była spowodowana lekceważeniem podmiotu wnioskującego, czy też celowym przedłużeniem postępowania, wobec czego nie sposób zakwalifikować zaistniałej bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W takim stanie rzeczy Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku w myśl art. 149 § 1 pkt 3 ppsa (pkt 2 sentencji wyroku). Stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oparte zostało na dyspozycji art. 149 § 1a ppsa. W zaprezentowanym wyżej świetle Sąd nie uwzględnił również wniosku Skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, uznając, że ma ona pełnić rolę prewencyjną, a jej wymierzenie przez Sąd powinno być ostatecznością. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w analizowanej sprawie, stąd też w tej części skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono w pkt III wyroku. To samo dotyczy wniosku Skarżącego o dyscyplinarne ukaranie pracownika. Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.