II SAB/Kr 61/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowo - Usługowego [...] sp. z o.o. w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2019 r., znak [...] postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (sto) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. UZASADNIENIE Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowo -Usługowego [...]" sp. z o.o. w K. wniosło w dniu 12 marca 2020 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2019 r., znak [...] Skarżąca wskazała, że w związku z toczącymi się sprawami przeciwko PPHU [...]" sp. z o.o. w K. oraz sprawą karną przeciwko B. i J. W. złożone zostało w dniu 23 lipca 2019 r. oraz 7 lutego 2020 r. - ponaglenie w sprawie przewlekłego załatwienia sprawy o pomoc w sprawie dotyczącej zmiany decyzji prezydenta Miasta K. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego znak [...] z dnia 05 kwietnia 2011 r. W dniu 10 stycznia 2020 r. w/w otrzymali zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy [...] do dnia 03 lutego 2020 r. Do dnia wniesienia skargi nie otrzymali oni odpowiedzi (rozstrzygnięcia). Skarżąca podniosła, iż żąda unieważnienia błędnie podjętej decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia 5 kwietnia 2011r. dotyczącej wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, które umożliwi skuteczny odpływ wód opadowych z działek [...], [...], [...] obr. [...] dawniej działka [...] oraz "wyciągnięcia konsekwencji służbowych, dyscyplinarnych w stosunku do Dyrektor E. O. - D. za złe wydanie decyzji z dnia 05 kwietnia 2011 r. znak [...]". W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że zakres przedmiotowy skargi nie dotyczy postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. z zażalenia Spółki PPHU "[...]" sp. z o.o. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 09 lipca 2019 r. nr. [...], orzekające o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 05 kwietnia 2011 r. nr [...] dot. wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom, które umożliwi swobodny odpływ wód opadowych z działek nr [...], [...], [...] obr[...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu w kierunku południowym. Organ podniósł, iż postępowanie to zostało zakończone postanowieniem SKO w K. z dnia 11 marca 2020 r. nr [...], a więc zanim strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W trakcie tego postępowania SKO w K. pismem z dnia 03 stycznia 2020 r. zawiadomiło Stronę o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, z uwagi na znaczny wpływ spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a ww. przepisu. Stosownie natomiast do art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 1-3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W pierwszym rzędzie ocenić należało dopuszczalność skargi. W niniejszej sprawie skarżąca w dniu 12 marca 2020 r. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dotyczące rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 9 lipca 2019 r., znak [...] Tymczasem organ II instancji zakończył postępowanie postanowieniem z dnia 11 marca 2020 r. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o sygn. II OPS 5/19 w której orzekł, że "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a." Jednocześnie znaczna część uzasadnienia tej uchwały dotyczy zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. W powołanej uchwale NSA wskazał, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zatem organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, dlatego też za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność organu wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. NSA podkreślił dalej, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność (przewlekłość) stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. W takim ujęciu skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z przepisów k.p.a. lub z przepisów szczególnych. NSA jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność/przewlekłość jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 k.p.a. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Końcowo NSA pokreślił, iż równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne byłoby prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wynika, że dotyczy ona co prawda spraw zakończonych decyzją administracyjną, ale zawarte w uzasadnieniu tej uchwały rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się postanowieniami. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd " (...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności". W ocenie Sądu, z uwagi na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym zarówno stanu bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, uzasadnione jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji, tj. zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu. Równocześnie orzekający w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w ww. uchwale. Mając powyższe na względzie, skoro skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu postanowienia przez SKO w K., a zatem po zakończeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, należało uznać, że stanowi to przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi. W świetle powyższego niedopuszczalne byłoby merytoryczne odniesienie się przez Sąd do zarzutu kierowanego przez skarżącą wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego i wydanie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., bowiem skarga na przewlekłość organu została wniesiona już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Wobec tego skarga, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. podlega odrzuceniu. O zwrocie wpisu orzeczono w pkt. II na zasadzie art. 232 § 1 pkt. 1 p.p.s.a.