II SA/Bk 190/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. o nr [...] Wojewoda P., wskutek odwołania A. W., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu B. z dnia [...] czerwca 2019 r. w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działa nr [...] o pow. 2,5130 ha, położonej w B. wchodzącej obecnie w skład nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. 0,7553, nr [...] o pow. 0,3465 ha oraz nr [...] o pow. 1,4017 ha, położonych w obrębie P. 0018 m. B. Stan sprawy przedstawiał się następująco: O. W. sprzedała na rzecz Skarbu Państwa umową z dnia [...].04.1988 r. (nr aktu notarialnego [...]), działkę o nr geod. [...] o pow. 2,3130 ha położoną w B. Zgodnie z treścią umowy działka została nabyta pod usługi komunikacyjne, projektowaną ulicę i linię oraz pas linii WN. Zbyta działka wchodziła w skład wspólności majątkowej małżeńskiej J. i O. W. O. W. zmarła w 1995 r., zaś J. W. w 2003 roku. Następcy prawni w/w właścicieli – A. W. i T. W. – wystąpili w dniu 30.11.2017 r. z wnioskiem o zwrot nieruchomości oznaczonej obecnie jako działki o numerach: [...], [...] i [...] stwierdzając, że działki nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia. Odmawiając zwrotu Starosta B. ustalił, że co do zasady, roszczenia A. W. (spadkobiercy testamentowego po O. W.) i T. W. (spadkobiercy testamentowego po J. W.) należało rozpatrzeć na podstawie art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DZ. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) zwanej dalej: u.g.n., ponieważ umowę zbycia nieruchomości z dnia [...].04.1988 r. należało traktować na równi z wywłaszczeniem (umowa została zawarta pod przymusem). Organ ustalił, że objęta w/w umową działka nr [...], po jej sprzedaży, podlegała wielokrotnym podziałom, w wyniku których powstały działki o nr: [...] o pow. 1,4017 ha, [...] o pow. 0.7553, [...] o pow. 0,3456 ha. Działka o nr [...], zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] stanowi własność Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego Spółki z o.o. w B. W dniu 9.12.2013 r. umową przeniesienia własności Gmina B. wniosła tę działkę jako aport do Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Skoro Gmina B. nie jest właścicielem nieruchomości o nr [...], to jej zwrot jest wykluczony. Jeśli chodzi o działkę nr [...] to stanowi ona własność Gminy B., a cel wywłaszczenia został na niej zrealizowany. Z zebranej dokumentacji i przeprowadzonych oględzin wynika, że część tej działki stanowi dojazd do ogrodów działkowych oraz przedsiębiorstwa usługowego. Z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przeznaczona jest pod drogę publiczną – dojazdową do ogrodów działkowych i terenów usługowych (Uchwała Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...].02.2016 r. tereny oznaczone na mapie: 3.6 U, 3.7 U, US, 2 P, R, E). Przez działkę tę przebiega gazociąg od 1974 r. oraz 2 linie energetyczne wysokiego napięcia z pasem strefy ochronnej, nie przewidzianym do zabudowy. Skoro celem wywłaszczenia tej nieruchomości było jej przeznaczenie m.in. pod budowę i utrzymanie urządzeń energetycznych oraz gazociągu wysokiego ciśnienia a dodatkowo – pod ogrody działkowe, to zdaniem organu, cel ten został zrealizowany. Odnosząc się do nieruchomości o nr [...] organ wskazał, ze jest ona własnością Skarbu Państwa w Zarządzie Dróg Miejskich. W 2010 r. została wydana decyzja na realizację inwestycji drogowej w postaci budowy przedłużenia ulicy P., a działka nr [...] wchodzi w zakres pasa drogowego. Oględziny przeprowadzone przez organ w dniu 08.05.2018 r. potwierdziły fakt zrealizowania inwestycji drogowej na w/w działce. Działka nr [...] stanowi ciąg drogi publicznej i z tego względu nie może być zwrócona wnioskodawcom jak również z tego powodu, że cel wywłaszczenia wskazany w umowie z dnia [...].04.1988 r. został w pełni zrealizowany. W odwołaniu złożonym od decyzji Starosty B. z dnia 26.06.2019 r. A. W. (zwany także: skarżącym) zarzucił naruszenie art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący odniósł się do niezasadnej, jego zdaniem, odmowy zwrotu działki nr [...]. Działka ta została w 2013 r. zbyta przez Gminę B. na rzecz Spółki, w której Gmina ma 100 % udziałów. Takie działanie Gminy było bezprawne, a również i z tego powodu, że Gmina nie zawiadomiła skarżącego o zamiarze wykorzystania działki na inny cel. Gdyby skarżący miał wiedzę o zamiarze zbycia tej działki przez Gminę, to wystąpiłby z roszczeniem o jej zwrot. Nadto, organ prowadzący postępowanie powinien zweryfikować ważność umowy z dnia 9.12.2013 r. mocą której Gmina B. przeniosła własność działki (aportem) na rzecz Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego Spółki z o.o.. Zdaniem skarżącego, Starosta powinien zawiesić postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w umowy z dnia 9.12.2013 r. albo zobowiązać stronę do wytoczenia takiego postępowania, którego wynik miałby znaczenie prejudycjalne do rozstrzygnięcia sprawy niniejszej. W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia 21.10.2019 r. A. W. zarzucił organowi naruszenie art., 136 § 3 u.g.n., polegające na zaniechaniu zbadania przesłanek zwrotu nieruchomości nr [...] tj. zaniechanie ustalenia, czy ta nieruchomość została wykorzystana na inny cel niż wskazany w umowie notarialnej z 1988 roku. Odnośnie odmowy zwrotu działki nr [...], skarżący nie zgodził się z uzasadnieniem decyzji, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w odpowiednim czasie, gdyż budowa drogi nastąpiła po 30 latach od daty wywłaszczenia. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. Wojewoda podzielił argumentację Starosty B. Odpowiadając na zarzut odwołania stwierdził, że zwrot nieruchomości jest możliwy, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz stan prawny, w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu byłemu właścicielowi. W odniesieniu do nieruchomości o nr [...] organ stwierdził, że Gmina nie jest właścicielem od 2013 roku i z tego powodu zwrot nie jest możliwy. Starosta stwierdził, że jako organ administracji nie posiada zdolności sądowej w inicjonowaniu, w innym postępowaniu, przed sądem sprawy o stwierdzenie nieważności umowy z dnia 9.12.2013 r. W dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie toczyło się żadne postępowanie prowadzące do stwierdzenia nieważności w/w umowy i organ nie miął podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe mógłby wytoczyć skarżący, skoro dopatrzył się ku temu podstaw (m. in. nie powiadomienie następców prawnych byłych właścicieli o zamiarze przeznaczenia działki na inny cel), lecz takie postępowanie się nie toczyło. W skardze, wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, A. W. zarzucił decyzji Wojewody P.: - naruszenie art. 7, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 136 § 3 u.g.n. poprzez zaniechanie określenia przesłanek uzasadniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości; - naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 136 § 2 u.g.n. poprzez niewyjaśnienie stronie, czy zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, czy też przyczyną odmowy zwrotu jest rozdysponowanie nieruchomości na rzecz innego podmiotu; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, nie zawierającego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej decyzji oraz nie ustosunkowanie się do zarzutów zgłoszonych w piśmie z dnia 21.10.2019 r. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, ze nie zgadza się z brakiem wyjaśnienia przez organy przesłanek wynikających z art. 136 § 3 u.g.n., pomimo zbycia nieruchomości przez Gminę na rzecz innego podmiotu. Powołał orzeczenia sądowe na okoliczność, że organ miał obowiązek to wyjaśnić (wyrok WSA w Warszawie z 2.01.2016 r. – IV SA/Wa 3090/15, wyrok NSA z 08.02.2019 r. – I OSK 785/17). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że organ prowadzący postępowanie zwrotowe nie miał obowiązku badania, czy na nieruchomości nie będącej we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Obowiązek taki nie wynika z przepisów u.g.n ani z orzecznictwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Na wstępie sąd wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 28 października 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Z zarządzenia Przewodniczącego Wydziału wynika, że podstawą odwołania rozprawy i skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) oraz §1 pkt 1 i 2 oraz § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym. Z § 3 zarządzenia Prezesa NSA nr 39 wynika, że wynikające z § 1 pkt 2 skierowanie do załatwienia na posiedzeniu niejawnym spraw wyznaczonych do rozpatrzenia na rozprawie, znajduje odpowiednie zastosowanie do wojewódzkich sądów administracyjnych, których siedziby znajdują się na terenie objętym obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1758 ze zmianą wynikającą z Rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 1829). Powołanym wyżej rozporządzeniem zmieniającym Rada Ministrów objęła obszarem czerwonym z dniem 17 października 2020 r. również miasto na prawach powiatu Białystok, będące siedzibą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W konsekwencji sprawy wyznaczone na rozprawę zostały skierowane do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do treści art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVI-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Skarga nie jest uzasadniona. Organy, w niniejszej sprawienie nie naruszyły prawa, odmawiając zwrotu nieruchomości i słusznie uznały, że co do zasady, nabycie działki przez Skarb Państwa od O. W. aktem notarialnym z dnia [...].04.1988 r., należało traktować jako wywłaszczenie na cel publiczny, zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Organ I instancji, w sposób prawidłowy i wnikliwy prześledził i ustalił historię działki nr [...], która uległa wywłaszczeniu, a której zwrotu początkowo domagali się skarżący. Z działki nr [...] powstały 3 działki o nr [...], [...] i [...]. W umowie sprzedaży z dnia [...].04.1988 r. został zapisany cel wywłaszczenia działki [...], która została przeznaczona pod usługi komunikacyjne, projektowaną ulicę oraz linię i pas linii wysokiego napięcia (WN). Organy obydwu instancji uznały, że na działkach o nr [...] i [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany, a działka o nr [...] została zbyta i stąd też nie podlegają zwrotowi. Należy podkreślić, ze zarówno w odwołaniu jak i w skardze do sądu, A. W. chociaż zaskarżał decyzję w całości, to zgłosił zarzuty wyłącznie do odmowy zwrotu działki nr [...] o pow. 1,4017 ha. Nieruchomość to, umową notarialną z dnia 9.12.2013 r., została wniesiona przez Gminę B. jako aport do Spółki z o.o. Komunalnego Zakładu Komunikacyjnego czyli została zbyta na rzecz innego podmiotu. W dacie złożenia wniosku o zwrot (30.11.2017 r.) oraz w dacie wydania decyzji, nieruchomość w/w nie pozostawała w zasobach Skarbu Państwa ani nie była własnością Gminy B. Zgodnie z art. 136 ust.3 u.g.n. zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 u.g.n.) oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeśli Skarb Państwa lub gmina nie władają tą nieruchomością. Ponieważ w powyższym przedmiocie istniały, różne stanowiska prawne, to kluczowym rozstrzygnięciem okazała się Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie 7 sędziów, z dnia 13.04.2015 r. w sprawie o sygn. I OPS 3/14 (publ. ONSA i WSA 2015/5/82), w której zawarto tezę: "Jeżeli są spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z art., 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n." Powyższą uchwałą związany jest skład orzekający w niniejszej sprawie na podstawie art. 269 § 1 w związku z art. 187 § 1, 2 ustaw z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwana: p.p.s.a. Powyższe oznacza, że nawet wówczas, gdy przed zbyciem nieruchomości, gmina nie zawiadomiła byłego właściciela (czy jego spadkobierców) o takim zamiarze, to w postępowaniu administracyjnym o zwrot, nie ma możliwości cofnięcia skutków zadysponowania nieruchomością na rzecz osób trzecich. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości, nie jest zobowiązany do wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o stwierdzenie nieważności umowy przenoszącej własność na inny podmiot i zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, nie ma zdolności sądowej do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego (vide: wyrok NSA z dnia 26.04.2013 r. – I OSK 2049/11). Wracając do sprawy stwierdzić należy, że zarzuty skargi odnośnie odmowy zwrotu nieruchomości o nr [...] nie są uzasadnione, ponieważ nieruchomość ta nie stanowiła własności Gminy B. od 2013 roku. Jeżeli skarżący twierdzi, ze o zamiarze przeznaczenia działki na inny cel niż cel wywłaszczenia, czyli o zamiarze zbycia nieruchomości, Gmina nie powiadomiła następców prawnych (także skarżącego), to o stwierdzenie nieważności umowy zbycia z dnia 9.12.2013 r. może wystąpić skarżący (a nie organ) do sądu powszechnego. Jak słusznie zauważa Wojewoda P., na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie toczyło się żadne postępowanie cywilne i niecelowym byłoby zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie podziela zarzutu skargi, sprowadzającego się do tego, że organ nie wyjaśnił, czy zachodziły przesłanki do zwrotu nieruchomości, zgodnie z art. 136 § 3 u.g.n. Jeżeli, bowiem, chodzi i działkę nr [...], to istotną okolicznością do odmowy jej zwrotu był fakt, ze w dacie wydania decyzji nie stanowiła ona własności Gminy Białystok. Organ faktycznie nie wypowiedział się, czy w okresie od 1988 r. do 2013 r. (do zbycia) była to nieruchomość wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, ale nie miało to znaczenia dla wyniku sprawy w sensie merytorycznym, a jedynie procesowym. Ustalenie przez organy, czy został zrealizowany cel wywłaszczenia miałoby znaczenie dla ewentualnego zwrotu tej nieruchomości, gdyby, na dzień wydania decyzji, pozostawała ona własnością Gminy, ale taki stan nie zaistniał. Powołanie, przez skarżącego, dwóch wyroków w uzasadnieniu skargi: wyroku WSA w Warszawie z 29.01.2016 r. – IV SA/Wa 3090/15 i NSA z 08.02.2019 r. – I OSK 785/17, nie było adekwatne do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, Nie ma żadnej prawnej możliwości fizycznego zwrotu nieruchomości, która nie znajduje się we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Odnosząc się do odmowy zwrotu pozostałych dwóch nieruchomości (chociaż, jak wspomniano powyżej, nie zostały objęte zarzutami skargi) tj. działek o nr [...] i [...], to organy uzasadniły w sposób nie budzący wątpliwości, ze cel wywłaszczenia został zrealizowany. Działka o nr [...] stanowi własność Gminy B. W części stanowi drogę dojazdową do ogrodów działkowych (jest przeznaczona jako droga publiczna w planie zagospodarowania miasta), przez część działki przebiegają linie energetyczne WN i gazociąg z wyznaczonymi pasami strefy ochronnej. Na działce o nr [...] znajduje się zrealizowana inwestycja drogowa. Zatem, nie można zarzucić organom, że odmowa zwrotu tych nieruchomości była sprzeczna z prawem, skoro cele wywłaszczeniowe, określone w umowie z dnia [...].04.1988 r. zostały zrealizowane. Mając na względzie powyższe okoliczności i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skarga jako niezasadna, podlegała oddaleniu.