II OSK 1854/12

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/11 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1697/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] maja 2010 r., nr [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd wskazał, że Burmistrz Gminy P. wystąpił do Wojewody Ł. o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności nieruchomości Skarbu Państwa, obejmującej działki oznaczone nr [...] o łącznej pow. [...] ha, położonej we wsi T., gm. P.. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. wydaną na podstawie art. 13 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, Wojewoda Ł. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności wyżej opisanej nieruchomości Skarbu Państwa, podnosząc w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Ł. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem wyjaśnienia rozbieżności dotyczących przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Wojewoda Ł. ponownie odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę P. własności opisanej na wstępie nieruchomości, wskazując w uzasadnieniu, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia warunków określonych w art. 1 pkt 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, bowiem nie była w całości ani w przeważającej części położona na obszarach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne. Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł Burmistrz Gminy P.. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że nieruchomość stawała się własnością gminy, na mocy art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, gdy spełnione były łącznie dwie przesłanki - nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego oraz była położona na obszarze przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej. Z wypisu z ewidencji gruntów, według stanu na dzień 30 czerwca 2000 r., działki nr [...] o pow. [...] ha oznaczone były jako zabudowane tereny rolne (Br-RV i Br-RVI). Z informacji zawartych w aktach sprawy wynika, że na działce nr [...] znajduje się siedlisko w ruinie. Zatem, zdaniem organu, przedmiotowa nieruchomość spełniała pierwszą wymaganą przesłankę tj. stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z wypisu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] listopada 1993 r. wynika, iż działka nr [...] na dzień 30 czerwca 2000 r. w większości położona była na terenach urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe (RPU/P-U) oraz w niewielkiej części na terenach rolnych (R). Natomiast działka nr [...] położona była na terenach o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo -usługowej (2M-U). Zdaniem organu, w świetle powyższego wypisu przeznaczenie działki nr [...] jest niejednoznaczne, tereny oznaczone symbolem RPU/P-U, tj. tereny urządzeń usługowych w przypadku gdy stanowią zaplecze usługowe konkretnego gospodarstwa rolnego stanowią tereny o przeznaczeniu rolnym, natomiast gdy na takim gruncie świadczona jest działalność usługowa na rzecz kilku podmiotów - gospodarstw rolnych - wówczas przeznaczenie takiego gruntu jest nierolnicze. Niejednoznaczna jest również sytuacja działki nr [...], jak wynika bowiem z ustaleń miejscowego planu, obydwie określone dla tej działki funkcje, tj. zagrodowa i mieszkaniowo-usługowa, mają znaczenie równorzędne, a zatem wg oznaczeń literowych planu grunt ten mógł być wykorzystywany dwojako. Organ wskazał również, iż symbolem M-U oznacza się tereny mieszkaniowe i usługowe. Organ uznał, że ze względu na niejednoznaczne literowe i opisowe oznaczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, kluczowe znaczenie przy ustalaniu przeznaczenia tych działek mają barwne oznaczenia graficzne planu. Zasady stosowania barwnych oznaczeń w graficznej części miejscowego planu znalazły odzwierciedlenie w późniejszym załączniku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), pn.: podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. Organ wskazał, że oznaczenia te stosowane były wcześniej, przy opracowywaniu graficznych części planów miejscowych. Z oznaczeń tych wynika, iż działka nr [...] obejmuje w większości tereny zabudowy usługowej, bowiem oznaczona jest na mapie kolorem czerwonym, natomiast działka nr [...], która oznaczona została kolorem ciemnobrązowym, obejmuje tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Organ stwierdził zatem, że działki nr [...] i [...] nie spełniają warunków określonych w art. 1 i 13 ust.2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina P., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest zasadna. Sąd odnosząc się do zapisów obowiązującego w dniu 30 czerwca 2000 r. miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., wywiódł, że plan określał przeznaczenie działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi T. następująco: działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona była pod tereny "o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej" o symbolu 2MU, działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona była pod tereny urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe o symbolu 4RPU/P-U ( 83%) oraz pod tereny produkcji rolnej o symbolu R (17%). Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że działka nr [...] mogła być wykorzystywana zarówno na cele zagrodowe jak i mieszkaniowo-usługowe, natomiast działka nr [...] mogła być wykorzystywana na cele urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno-usługowe oraz pod tereny produkcji rolnej. Sąd uznał, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przedstawionym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przeznaczenie działki nr [...], jak również działki nr [...], jest niejednoznaczne, bowiem sformułowania zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego są jednoznaczne, i umożliwiają w określonych ramach, dokonanie wyboru celu wykorzystania działki, z możliwością dokonania określonych przekształceń funkcjonalnych. Ponadto Sąd podzielił stanowisko strony skarżącej, która zarzuciła, że uregulowania zawarte w tym akcie prawnym, a dotyczące barwnych oznaczeń graficznych literowych, nie mogą stanowić podstawy oceny przeznaczenia nieruchomości położonej w miejscowości T., w planie zatwierdzonym przez Radę Miejską w P. uchwałą z dnia [...] listopada 1993 r. Zarzut ten jest zdaniem Sądu słuszny, bowiem nie można do analizy planu zagospodarowania przestrzennego z 1993 r. na dzień 30 czerwca 2000 r. stosować regulacji prawnych nie istniejących wówczas, które zostały wprowadzone rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analizę planu zagospodarowania przestrzennego należało przeprowadzić w oparciu o przepisy prawne ówcześnie obowiązujące. W ocenie Sądu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 77 § 1, art. 80 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uniemożliwia badanie przez sąd ewentualnych naruszeń prawa materialnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zaskarżając wyrok w całości, Minister podniósł zarzuty naruszenia: 1) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i tym samym niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. t.j. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700, ze zm.), 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uznanie, że organy obu instancji naruszyły art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Gminy P., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty, Minister wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 13 ust. 2 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa kwestionując stanowisko organu, że działki będące przedmiotem niniejszego postępowania nie mają charakteru rolnego. Ustalenia literowe miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. (na które powołuje się gmina oraz Sąd w zaskarżonym wyroku) określające przeznaczenie działek nr [...] i [...] są niejednoznaczne, dlatego zdaniem Ministra należało odwołać się do oznaczeń graficznych planu. Załączone do akt sprawy wyrysy z graficznej części miejscowego planu, uchwalonego [...] listopada 1993 r. przeczą twierdzeniom Sądu, bowiem wskazują w większości na usługowe przeznaczenie działki nr [...] oraz przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową działki nr [...], tym samym na nierolne przeznaczenie gruntu. Ponadto Sąd wskazując na rolnicze przeznaczenie przedmiotowego gruntu powołał się jedynie na literowy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym działka nr [...] przeznaczona była pod tereny o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo-usługowej (2MU). Jednakże ustalając przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie można oprzeć się wyłącznie na opisie literowym planu, należy bowiem uwzględnić także oznaczenia barwne zawarte w części graficznej planu oraz symbol jakim oznaczony jest dany grunt. Mimo niejednoznacznych literowych ustaleń miejscowego planu Sąd w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie wyjaśniał w żaden sposób, jak odczytując literowe oznaczenia planu uzyskał wiedzę o bezspornie rolniczym przeznaczeniu przedmiotowego gruntu. Odnosząc się natomiast do stanowiska Sądu, że do analizy miejscowego planu obowiązującego na dzień 30 czerwca 2000 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł stosować regulacji prawnych wówczas nieistniejących, bo wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), skarżący kasacyjnie wskazał, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie została oparta na rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i nie służyło ono do interpretacji zapisów miejscowego planu. W rozstrzygnięciu Minister wskazał jedynie na to rozporządzenie jako akt prawny, w którym obecnie uregulowane są zasady stosowania barwnych oznaczeń graficznych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd bezzasadnie zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem w przedmiotowej sprawie w sposób wyczerpujący zebrano i rozpatrzono materiał dowodowy oraz podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co pozwoliło na określenie charakteru gruntu będącego przedmiotem niniejszego postępowania, w tym ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności te pozwoliły na ustalenie, iż przedmiotowe działki nie spełniały przesłanek określonych w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r., a tym samym nie stanowiły nieruchomości rolnej, która w trybie art. 13 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa podlegała nabyciu przez gminę z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach określonych w art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. t.j. 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej, jako "p.p.s.a." i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy ustalenia, czy zachodzą podstawy komunalizacji nieruchomości będących przedmiotem wniosku Gminy P. na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ( Dz.U. z 2007 r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.); czy nieruchomości te stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu tej ustawy. Art.13 ust. 2 wskazanej ustawy stanowi, że nieruchomości rolne nieprzekazane do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 16 ust. 3, lub nieprzekazane Agencji ostatecznymi decyzjami, o których mowa w art. 17 ust. 1, w terminie określonym w ust. 1, czyli do dnia 30 czerwca 2000 r., stają się z mocy prawa własnością gmin, na terenie których są położone. Z kolei z art.1 wynika, że ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych. Dla uwzględnienia wniosku na podstawie art.13 ust.2 wymienionej ustawy konieczne jest zatem spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze, aby w dniu 30 czerwca 2000 r. nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną w rozumieniu kodeksu cywilnego. Po drugie, aby w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomość była przeznaczona na cele gospodarki rolnej. Obie przesłanki muszą być spełnione łącznie. Według art.461 kodeksu cywilnego nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, nie jest okolicznością sporną, że przedmiotowe nieruchomości spełniały pierwszą z przesłanek, czyli stanowiły nieruchomości rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego. Wynika to z ustaleń Sądu i uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Do wniosku takiego prowadzą wypisy z ewidencji gruntów, z których wynika, że działki nr [...] i [...] o pow. [...] ha oznaczone były jako zabudowane tereny rolne ( Br –RV i Br – RVI). Jednakże dla uwzględnienia wniosku opartego na przepisie art.13 ust.2 wskazanej powyżej ustawy konieczne jest także spełnienie wymogu przeznaczenia nieruchomości na cele gospodarki rolnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Według postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 1993 r. działka nr [...] oznaczona była symbolem 4 RPU/P-U, R – tereny usługowe rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno – usługowe oraz tereny rolne. Natomiast działka nr [...] położona była na terenach oznaczonych symbolem 2 M-U o wiodącej funkcji zagrodowej i mieszkaniowo – usługowej. Z oznaczeń literowych wynika zatem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wykluczał przeznaczenia wskazanych nieruchomości na cele gospodarki rolnej. Trafnie jednak zarzucił w skardze kasacyjnej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego mają znaczenie tak oznaczenia literowe, jak i graficzne. W dacie mającej znaczenie dla interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. w dniu 30 czerwca 2000 r. obowiązywało zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 października 1988 r. w sprawie zasad sporządzania projektów założeń do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, projektów tych planów oraz kontroli ich realizacji ( M.P. Nr 30, poz. 269). Zgodnie z § 13 zarządzenia projekt planu miejscowego składa się z rysunków i tekstu planu. Rysunki planu, odpowiednio do potrzeb, mogą być sporządzane na mapach w różnych skalach. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym ( Dz.U. t.j. 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm.). Zgodnie z art. 5 wskazanej ustawy ustalenia w planach zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne następują po przeprowadzeniu wszechstronnych analiz i uwzględnieniu warunków przyrodniczych oraz techniczno-ekonomicznych zagospodarowania, a także utrzymania układów osadniczych oraz potrzeb produkcji rolnej i leśnej. Art. 27 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty, ustala zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne. Niewątpliwie zatem zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy mają oznaczenia tak literowe, jak graficzne na rysunkach planu. Jednakże z załączonych do akt sprawy rysunków planu nie można w sposób jednoznaczny odczytać, jak twierdzi organ administracji, że działka nr [...] położona była "w większości na terenach urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno – usługowe oraz w niewielkiej części na terenach rolnych". W aktach sprawy znajdują się dwa rysunki planu dotyczące działki nr [...], z których wynikają odmienne wnioski. Porównując rysunki znajdujące się na karcie 49 i na karcie 13 akt administracyjnych daje się zauważyć, że na rysunku planu z karty 13 działka nr [...] oznaczona jest w połowie kolorem żółtym, a w połowie kolorem czerwonym, na rynku planu k. 49 kolorem żółtym oznaczono natomiast niewielki obszar działki. Na rysunku planu zarówno na karcie 13, jak i na karcie 49 nie oznaczono w sposób wyraźny przebiegu granicy działki [...], a także, co istotne, linii oddzielającej przeznaczenie gruntów rolnych oraz terenów usługowych rolnictwa. Jedynie z pisma Burmistrza Gminy P. z dnia 2 lutego 2010 r. wynika, że 17 % powierzchni działki nr [...] zajmuje teren pod produkcję rolną, a pozostała powierzchnia to tereny urządzeń usługowych rolnictwa z możliwością przekształceń funkcjonalnych na produkcyjno – usługowe. Z kolei z pisma Burmistrza Gminy P. z dnia 21 stycznia 2010 r. wynika, że " w ustaleniach ogólnych dotyczących obszaru gminy nie ma zapisu i wyszczególnienia, jaki rodzaj produkcji i usług zawiera się w symbolu 4 RPU/P-U ". Odnośnie do działki nr [...] decydujące, według organów administracji, jest oznaczenie graficzne, podczas gdy według oznaczeń literowych nieruchomość oznaczona była także, jako tereny o wiodącej funkcji zagrodowej. Zachodziłaby zatem sprzeczność pomiędzy opisem literowym a opisem graficznym planu. Organ odwoławczy nie odniósł się także do podnoszonej w odwołaniu Gminy P. okoliczności dotyczącej ustaleń planu o wiodącej funkcji zagrodowej dla działki nr [...]. Trzeba także zwrócić uwagę, że w dacie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 1993 r. obowiązywała ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ( Dz.U. Nr 11, poz. 79). Zgodnie z art. 7 ustawy przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody przez: 1) Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej z zastrzeżeniem ust. 5 w odniesieniu do gruntów stanowiących użytki rolne klasy I-IV, gruntów pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami określonymi w art. 2 ust. 1 pkt 2, gruntów zrekultywowanych na cele rolne oraz nieużytków stanowiących torfowiska, a także gruntów rolnych określonych w art. 5 ust. 3, 2) Ministra Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej lub upoważnione przez niego osoby w odniesieniu do gruntów pozostających pod jego zarządem oraz gruntów leśnych pozostających pod zarządem innych ministrów, a także gruntów leśnych określonych w art. 5 ust. 3, 3) terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego - w pozostałych wypadkach. Zgodnie natomiast z art. 9 wskazanej ustawy, jeżeli w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje się przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego - sporządza projekt programu rolniczego lub leśnego wykorzystania tych gruntów do czasu faktycznego ich wyłączenia z produkcji. Niewątpliwie zarówno działka nr [...], jak i działka [...] pierwotnie wykorzystywane były na cele gospodarki rolnej, skoro stanowiły siedliska gospodarstw rolnych ( k. 8 i k. 16 akt adm.). Zachodzi zatem potrzeba wyjaśnienia, czy wobec tych działek podejmowane były działania, o których mowa we wskazanych przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W sytuacji, gdy działań takich nie podejmowano organ powinien wyjaśnić i uzasadnić, dlaczego przeznaczenie na cele budownictwa zagrodowego ( dz. nr [...]), a także na cele urządzeń usługowych rolnictwa ( dz. nr [...]) wyklucza zakwalifikowanie nieruchomości, jako wykorzystywanej na cele gospodarki rolnej. Ponadto wydruk planu powinien być czytelny, przedstawiający linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu z dokładnym zaznaczeniem granic działek, których dotyczy postępowanie. W świetle powyższego należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.