II SAB/Wa 244/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym prawa; 3. zasądza od Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. J. M. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej także: "Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny. W piśmie z dnia [...] lutego 2022 r. J.M., działając za pośrednictwem platformy ePUAP, zwrócił się do Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej - poprzez przesłanie za pomocą platformy ePUAP - "elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na węźle [...] w ciągu drogi [...]". W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA, reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Oddziału, odpowiadając na powyższy wniosek z dnia [...] lutego 2022 r., przesłał skarżącemu skany projektu stałej organizacji ruchu na węźle [...]w ciągu drogi [...]. W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie organu do załatwienia powyższego wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. w zakresie udostępnienia projektu organizacji ruchu dla węzła [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Oddziału w [...] GDDKiA: naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej - poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; naruszenie art. 10 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek - poprzez błędne zastosowanie, polegające na braku zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że w dniu [...] lutego 2022 r., działając za pomocą platformy ePUAP, złożyła do [...] oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek o udostępnienie projektu organizacji ruchu dla węzła [...] w ciągu drogi ekspresowej [...] w wersji elektronicznej za pośrednictwem platformy ePUAP. W tej sytuacji, strona skarżąca uznała, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej upłynął, zgodnie z art. 13 ust 1 u.d.i.p., w dniu [...] marca 2022 r., czyli po 14 dniach od złożenia wniosku. Tymczasem, jak zauważył skarżący, do dnia złożenia niniejszej skargi nie otrzymał on od organu, do którego wniosek został skierowany, żadnej odpowiedzi, co tym samym oznacza, że wnioskowana informacja publiczna nie została udostępniona. Skarżący podniósł, że organem władzy publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jako centralny organ administracji rządowej, do którego zadań należy m.in. wykonywanie zadań zarządcy dróg publicznych (art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 - dalej także: "u.d.p."). Z kolei, jak wskazał skarżący, w skład Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wchodzą, z zastrzeżeniem ust. 3a, oddziały w województwach (art. 18a ust. 2 u.d.p.). Strona skarżąca stwierdziła, że obszar działania oddziału pokrywa się, z zastrzeżeniem ust. 3a, z obszarem województwa (art. 18a ust. 3 u.d.p.). Jednocześnie, skarżący zauważył, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powołuje i odwołuje dyrektorów oddziałów Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (art. 18a ust. 4 u.d.p.). W związku z powyższym, skarżący - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 69/21 - uznał, że Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, jako podmiotów wykonujących zadania publiczne Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Z kolei, jeśli chodzi o tematykę organizacji ruchu na drogach, skarżący - powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 34/21 - zauważył, że choćby z uwagi na powszechny zakres oddziaływania organizacji ruchu na drogach, należy ją traktować jako tzw. akademicki przykład informacji publicznej, albowiem informacja ta jest inherentnym elementem życia publicznego rzutującym na życie każdego obywatela. Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, że w świetle wskazanego stanu faktycznego, jak również przytoczonych fragmentów uzasadnień wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, wniesiona skarga jest w pełni zasadna. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2022 r., zawierającym odpowiedź Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA na skargę, organ ten wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność. Uzasadniając swoje stanowisko, Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA wskazał na wstępie, że rozpatrzenie sprawy zostało dokonane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, w sposób obiektywny, bezstronny, wyczerpujący oraz rzetelny, przy jednoczesnym poszanowaniu oraz rozważeniu praw i interesów strony skarżącej, a także poszanowaniu obowiązujących przepisów prawa. Organ zauważył przede wszystkim, że w treści skierowanego do organu wniosku skarżący nie wskazał jednoznacznie, że wnosi o udzielenie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji, organ uznał więc, iż żądanie przez skarżącego udostępnienia projektu organizacji ruchu na węźle [...] w ciągu drogi [...] winno zostać rozpatrzone zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 - dalej także: "k.p.a."). Mając powyższe na względzie, organ stwierdził, że udostępnił wskazaną w treści wniosku z dnia [...] lutego 2022 r. informację w dniu [...] marca 2022 r., zgodnie z żądaniem skarżącego za pośrednictwem platformy ePUAP. W tej sytuacji, organ uznał, że dochowane zostały zatem terminy ustawowe przewidziane na załatwienie przedmiotowej sprawy. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2022 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący oświadczył, że w związku z tym, iż po otrzymaniu skargi organ udostępnił wnioskowaną informację, modyfikuje on skargę w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia punktu 1 petitum skargi wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień wniesienia skargi. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutu organu, że wniosek z dnia [...] lutego 2022 r. nie był wniesiony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący podniósł, że organ nie wyciągnął wniosków z wcześniejszej korespondencji, w tym przede wszystkim nie uwzględnił innej skargi skarżącego wniesionej na bezczynność tego samego organu, która była rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygn. akt II SAB/Wa 1/22, a która dotyczyła udostępnienia projektu organizacji ruchu na innym węźle na tej samej drodze ekspresowej. Skarżący zauważył ponadto, że organ niestety dopiero po otrzymaniu skargi zareagował i następnego dnia przesłał stronie skarżącej wnioskowaną informację w sposób zgodny ze wskazaniami zawartymi we wniosku. W tej sytuacji, skarżący uznał, że żądanie organu dotyczące oddalenia skargi jest niezasadne. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2022 r., wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie również za pośrednictwem platformy ePUAP, skarżący zauważył, że w postanowieniu z dnia 30 września 2021 r., wydanym w sprawie sygn. akt III OZ 676/21, LEX nr 3240056, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W konsekwencji, skarżący stwierdził, że to właśnie konkretnego Dyrektora Oddziału GDDKiA, jako podmiot wykonujący zadania publiczne nałożone ustawą na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, należy zaliczyć do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym, skarżący uznał, że organem, którego bezczynność jest przedmiotem niniejszej sprawy, jest Dyrektor Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W tej sytuacji, skarżący wniósł o zmianę zarządzenia Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z dnia 15 czerwca 2022 r., poprzez wpisanie w miejsce dotychczas określonego organu - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, właściwego organu, tj. Dyrektora Oddziału w [...]GDDKiA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej także: "P.p.s.a."). W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga J. M. zasługuje na uwzględnienie, albowiem postępowanie Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności z uwagi na nienależyte dopełnienie obowiązków ustawowych, o których mowa w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 b P.p.s.a.). Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6. Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to - choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej - nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym). W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci: podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08); podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12); podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku; podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12). Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w cyt. ustawie (np. kwestia nadużycia prawa do informacji publicznej) - pozwalają na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpatrywanej sprawie J. M. w dniu [...] lutego 2022 r. skierował do Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie za pośrednictwem platformy ePUAP "elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu na węźle [...] w ciągu drogi [...]". Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust 1 pkt 5 cyt. ustawy). W tym miejscu należy zauważyć, że - w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.) - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Wykonuje on zadania zarządcy dróg krajowych oraz realizuje budżet państwa w zakresie dróg krajowych. Z kolei poszczególne Oddziały (jest 16 oddziałów w województwach) realizują cele i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wyznaczone przez centralę. Oddziałem kieruje i nadzoruje jego zadania Dyrektor Oddziału. Mając powyższe na uwadze, należy uznać, iż nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Oddziału GDDKiA - jako podmiot wykonujący zadania publiczne zlecone mu przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - jest zobowiązany, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej z zakresu swojej właściwości miejscowej, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę dodatkowo to, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie, należy bowiem uznać, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Dyrektora Oddziału GDDKiA nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można stwierdzić wręcz, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018). Niemniej, należy wyraźnie podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie ‘ której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby była de iure informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p. Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08). W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub, mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezriiaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo). Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w świetle dokonanych ustaleń, nie może być w żaden sposób zakwestionowane to, iż informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zawarte we wniosku skarżącego żądanie przekazania projektu organizacji ruchu drogowego dla węzła [...] w ciągu drogi ekspresowej [...], mieści się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., gdyż dotyczy informacji o trybie działania władz publicznych w zakresie zarządu dróg krajowych (yide: art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.). Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 19 maja 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 1/22, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w prawomocnym wyroku z dnia 15 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Rz 69/21. Uznać należy tym samym, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Co więcej, Sąd stwierdził, że treść wniosku strony skarżącej w istocie jest jednoznaczna i zrozumiała, bowiem wyraźnie określa zakres podmiotowy (Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA, jako adresat wniosku) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (yide'. szczegółowo wskazany w treści wniosku projekt organizacji ruchu drogowego dla węzła [...] w ciągu drogi ekspresowej [...]). Jedynie na marginesie warto w tym miejscu wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.dd.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04). Tym niemniej, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA wnioskowaną informacją dysponował. Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Na podstawie akt sprawy nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA, będąc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji wnioskowanej przez stronę skarżącą, w piśmie z dnia [...] marca 2022 r., a więc już po wniesieniu do Sądu skargi na bezczynność, udzielił skarżącemu stosownych informacji w sposób i w formie, o które strona skarżąca wnioskowała w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2022 r., a więc za pośrednictwem platformy ePUAP. Niemniej, Sąd uznał w sposób jednoznaczny, że ostateczne wywiązanie się z obowiązku przez organ poprzez udzielnie informacji nie obyło się jednak bez wcześniejszego istotnego naruszenia reguł przewidzianych przez ustawodawcę w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Otóż, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie 13 decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i - w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W świetle powyższego, Sąd uznał, że Dyrektor Oddziału w [...]GDDKiA, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dopuścił się jednak bezczynności, albowiem udzielając stronie skarżącej informacji dopiero w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. nie dochował w sposób należyty obowiązku ustawowego, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Należy zauważyć, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, Wolters Kluwer 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest teza, iż w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku musi bezwzględnie dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Co więcej, przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak również /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W konsekwencji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo, że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4084/18, LEX nr 2740254). Należy zauważyć, że z przepisu art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady - czternastodniowym w formie czynności materialnotechnicznej bądź w formie decyzji administracyjnej. Skorzystanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej z możliwości przedłużenia terminu do udzielenia odpowiedzi na wniosek (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) wymaga spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, tj. powiadomienia w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że skarżący wnioskiem z dnia [...] lutego 2022 r. zwrócił się do Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek ten wpłynął do organu w tym samym dniu. Uwzględniając zatem regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., maksymalny ustawowy termin na udostępnienie przez organ informacji publicznej upływał w dniu 9 marca 2022 r. Organ nie skorzystał z regulacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a więc nie wyznaczał nowego terminu na załatwienie sprawy. W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA dopuścił się bezczynności, nie stosując się do wymogów przewidzianych w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sytuacji, nie sposób podzielić stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę, jakoby - udzielając skarżącemu wnioskowanej informacji w piśmie z dnia [...] marca 2022 r. - uwolnił się on od zarzutu bezczynności. W związku z dokonaną powyżej analizą przebiegu postępowania w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do wniosku, że Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA, jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji, w momencie wniesienia skargi do Sądu pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] lutego 2022 r., w stanie bezczynności, który to stan ustał dopiero w wyniku udzielenia stronie skarżącej informacji w piśmie z dnia [...]marca 2022 r., doręczonej skarżącemu za pośrednictwem platformy ePUAP. Tym samym, Sąd uznał, że Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie nie dochował należnych proceduralnych czynności, które świadczyłyby o właściwym wykonaniu obowiązku informacyjnego. W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, iż Dyrektor Oddziału w [...] GDDKiA pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (yide: art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd uznał jednak, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero w wyniku doręczenia stronie skarżącej w dniu [...] marca 2022 r. za pośrednictwem platformy ePUAP wnioskowanego projektu organizacji ruchu. Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Warto dodatkowo zauważyć, że z wyjaśnień organu złożonych w toku postępowania wynika, że nie było jego zamiarem przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, zaś zwłoka, do której doszło, spowodowana była wyłącznie tym, iż skarżący nie wskazał wyraźnie w treści wniosku, że wnioskował o sporny projekt organizacji ruchu w trybie u.d.i.p. W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt niezwłocznego przekazania wnioskowanych informacji po otrzymaniu skargi z dnia [...] marca 2022 r. Z tych względów, Sąd nie znalazł ex officio podstaw do wymierzenia organowi grzywny, czy też przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wprawdzie, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6. Niemniej, warto podnieść, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tej sytuacji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie było potrzeby zastosowania wobec Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA wspomnianej wyżej dolegliwości finansowej przewidzianej w ustawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a. Jednocześnie, zasądzając od Dyrektora Oddziału w [...] GDDKiA na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd - kierując się wskazanymi regulacjami ustawowymi - zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.