III SA/Kr 900/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzesku na uchwałę Rady Gminy Szczurowa z dnia 19 października 2012 r., Nr XIX/140/2012 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Szczurowa udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawek za korzystanie z przystanków komunikacyjnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. UZASADNIENIE Rada Gminy Szczurowa w dniu 19 października 2012 roku podjęła uchwałę nr XIX/140/2012 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Szczurowa udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Prokurator Rejonowy w Brzesku wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na opisaną wyżej uchwałę, zarzucając jej istotne naruszenie przepisu art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591) polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez przyjęcie stałej wysokości opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawki o dyskryminującym charakterze. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu od dnia 22 maja 2012 roku do dnia 14 lutego 2013 roku, art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1, 4-7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w brzmieniu od dnia 25 stycznia 2012 roku do dnia 15 kwietnia 2014 roku. Zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2012 roku, poz. 5833 w dniu 12 listopada 2012 roku i weszła w życie w dniu 27 listopada 2012 roku. Uchwała ta została zmieniona uchwałą nr XXXVII/284/2018 z dnia 17 sierpnia 2018 roku, a zmiana dotyczyła lokalizacji przystanków komunikacyjnych. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przeniesienie tej zasady na grunt ustawowy, gdy chodzi o szczebel samorządu gminnego, następuje w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie ustawowe do tworzenia prawa przez organ administracyjny, w tym organ samorządu terytorialnego, musi zawsze być poddawane wykładni ścieśniającej. Rolą organu jest wykonanie upoważnienia, a nie swobodna działalność prawodawcza, co oczywiście nie przeczy temu, że kształt i zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego zakłada pewną dyskrecjonalność legislacyjną. Zgodnie z § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały ustala się stawkę opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Szczurowa w wysokości 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Przyjęta stawka opłaty jest zatem jednakowa dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy. Po zapoznaniu się z przebiegiem procesu legislacyjnego dotyczącego podjęcia zaskarżonej uchwały oraz jej uzasadnieniem Prokurator stwierdził, że stawka opłaty za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym została przyjęta arbitralnie. Nie dokonano bowiem żadnych ustaleń w zakresie realnych kosztów utrzymania przystanków, nie przeprowadzono analizy odnoszącej się do zróżnicowania stawek opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, a stawka opłaty została ustalona na poziomie maksymalnym. Tymczasem oczywistym jest, że zarówno koszty utrzymania przystanków komunikacyjnych, jak i wielkość taboru winny wpływać na wysokość opłat. Nie ulega przy tym wątpliwości, że koszty utrzymania przystanku o wyższym standardzie są wyższe. Podobnie ustalone w jednakowej stawce koszty jednego zatrzymania na przystanku dla przewoźnika wykonującego transport busem mogącym przewieźć najwyżej kilkanaście osób są bardziej dotkliwe niż dla przewoźnika wykonującego transport autobusem mogącym przewieźć kilkadziesiąt osób. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, ustalenie jednej stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych nie zapewnia traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny i nie prowadzi do wyeliminowania lub ograniczenia konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach gminy. Ponadto stawka opłaty ma bezsprzecznie dyskryminujący charakter, co świadczy o istotnym naruszeniu przepisu art. 16 ust. 4 o publicznym transporcie zbiorowym. Zaprezentowane powyżej stanowisko znajduje poparcie w judykaturze, na okoliczność czego Prokurator przytoczył rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 września 2021 roku sygn. akt II GSK 447/21 oraz w wyroku z dnia 13 października 2021 roku sygn. I GSK 418/21 Prokurator wskazał również, że pomimo stwierdzenia istotnego naruszenia prawa jedynie co do § 3 ust. 1 uchwały, konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Wynika to z faktu, że wyszczególnione naruszenie prawa, przejawiające się w nieprawidłowym wypełnieniu przez lokalnego prawodawcę delegacji ustawowej, czyni wadliwą całą podjętą uchwałę. Nie jest bowiem możliwa zmiana zaskarżonej uchwały przez Sąd, co w konsekwencji spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie tzw. "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych. Wójt Gminy Szczurowa w odpowiedzi na skargę domagał się oddalenia skargi jako nieuzasadnionej oraz wzajemnego zniesienia kosztów postępowania między stronami. Organ nie zgodził się z zarzutem, że ustalona w treści § 3 ust. 1 uchwały stawka opłaty za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym ma charakter dyskryminujący. Pośrednio potwierdza powyższe okoliczność, iż opisana wyżej uchwała reguluje stawki opłat oraz zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych od blisko 10 lat i nigdy nie wywoływała jakichkolwiek wątpliwości czy niezadowolenia ze strony operatorów i przewoźników. W dacie podejmowania ww. uchwały dokonano stosownej analizy zarówno co do stanu, jak i ilości przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Szczurowa udostępnionych dla operatorów i przewoźników, co ujawnia załącznik do ww. uchwały, jak i w temacie kosztów, które generuje zatrzymywanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, a dalej możliwość pokrywania tych kosztów adekwatnymi opłatami wnoszonymi przez operatorów i przewoźników. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych zlokalizowanych na terenie Gminy Szczurowa należało określić na podobnym poziomie. Wynik analizy jest i był następujący - na terenie Gminy Szczurowa występuje deficyt co do operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych. W istocie bez zaangażowania Gminy Szczurowa transport prowadzony w oparciu o wyznaczone w uchwale przystanki komunikacyjne - nie miałby miejsca. Na wyznaczonych przystankach komunikacyjnych na terenie Gminy Szczurowa transport od wielu lat wykonuje trzech przewoźników (od 2022 r. czterech), którzy posiadają tabor o niezróżnicowanych wielkościach, którzy tylko w roku 2021 w związku ze stosowaniem się do postanowień ww. uchwały uregulowali do budżetu Gminy Szczurowa kwotę w wysokości 1.425,00 zł. Zestawiając ww. kwotę z liczbą przystanków wyznaczonych w treści ww. uchwały (około 100 przystanków) - która ma być przeznaczona na ich modernizację i utrzymanie - nie sposób rozsądnie twierdzić, iż opłata w wysokości 0,05 zł na tle Gminy Szczurowa może być środkiem dyskryminującym dla jakiegokolwiek przewoźnika. Końcowo z daleko posuniętej ostrożności na wypadek nie uwzględnienia stanowiska, organ wskazał, że nieuzasadnione jest żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Należy bowiem mieć na uwadze, iż poza kwestią ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w Brzesku Uchwała Rady Gminy Szczurowa reguluje szereg innych kwestii, a to związanych m.in. z ustaleniem przystanków komunikacyjnych udostępnionych operatorom i przewoźnikom, czy tematem warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych - co do których to kwestii Prokurator Rejonowy w Brzesku nie zgłosił żadnych zastrzeżeń/zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 239; zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Szczurowa z dnia 19 października 2012 roku nr XIX/140/2012 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Szczurowa udostępnionych dla operatorów i przewoźników, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawek opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1343 ze zm.; zwanej dalej "u.p.t.z.") w brzmieniu na dzień 19 października 2012 r. Zgodnie z treścią art. 16 ust. 4 wymienionej ustawy za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art.16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 1) 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 2) 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Z wymienionych wyżej przepisów wynika, że rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców przez operatorów, przy czym nie mogą być one wyższe niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku. Nadto ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym nie wyjaśnia, co należy rozumieć przez pojęcie "niedyskryminujące zasady". Należy zaznaczyć, ż pojęcie "dyskryminacja" (od łac. discrimino – rozróżniam) oznacza odmienne traktowanie różnych podmiotów, które znajdują się w podobnej sytuacji. To nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami (por. I. Zybała, Pojęcie dyskryminacji oraz jej rodzaje, www.sekcjaprawapracy.com/2010/12/13; "pojęcie dyskryminacji"). W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono, iż: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty; - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców; - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust.5 wprowadzona została górna granica do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej fragmentu uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych należy uwzględnić między innymi takie okoliczności, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przejazd. Jeżeli chodzi o standard poszczególnych przystanków, to pojęcie to odnosi się do infrastruktury przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkości. Kwestie te winny być uwzględnione przy ustalaniu opłaty za korzystanie z przystanku. Odnośnie taboru, jakim jest wykonywany przewóz, to przez pojęcie taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik. Dla oceny tego czynnika jako wpływającego na wysokość opłaty istotne jest przeznaczenie opłaty. Zaznaczyć należy, iż opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę, w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów. Opłata jest także przeznaczana na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 736/13, w którym Sąd stwierdził: "Nie ulega wątpliwości, że na wielkość kosztów utrzymania przystanków istotny wpływ ma wielkość pojazdów, które się na nim zatrzymują. Przewoźnicy obsługują poszczególne linie regularne różnymi pojazdami. Niekiedy są to pojazdy zabierające po kilka lub kilkanaście osób a czasami autobusy zabierające po 50 i więcej pasażerów. Im większa pojemność pojazdu to tym większa liczba przewożonych pasażerów a więc więcej osób wsiadających i wysiadających z pojazdu. Z kolei im więcej osób na przystanku to tym samym więcej śmieci na przystanku a także potencjalnie większe możliwości jego zniszczenia (np. rysowania lub malowania wiat czy też inne formy zniszczenia). Duży i ciężki autobus powoduje także większe niszczenie nawierzchni przystanku od pojazdu zabierającego tylko kilka czy kilkanaście osób. Można zatem uznać, że im większy pojazd realizujący przejazd na linii regularnej tym większe koszty utrzymania i obsługi przystanków. W uproszczeniu należy przyjąć, że duży i ciężki pojazd przewożący kilkadziesiąt osób generuje większe koszty utrzymania i obsługi przystanków od pojazdu zabierającego jedynie kilku lub kilkunastu pasażerów.". W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała została wydana m.in. na podstawie art. 16 ust. 1, ust. 4 - 7 u.p.t.z. W § 3 ust. 1 uchwały ustalono opłatę za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym w wysokości 0,05 zł. Jest to opłata stała. Opłaty tej nie zróżnicowano ze względu na standard poszczególnych przystanków bądź wielkość pojazdu, jakimi są wykonywane przewozy. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia, czy ustalenie stałej opłaty spełnia wymóg uwzględnienia niedyskryminujących zasad. Przed wszystkim należy podnieść, że zaskarżona uchwała zawiera bardzo lakoniczne uzasadnienie. Uzasadnienie to nie pozwala na wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się organ gminy przy podejmowaniu uchwały. Brak też jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, że dyskusja na temat niedyskryminujących zasad miała miejsce przed podjęciem uchwały. W uzasadnieniu uchwały wskazano jedynie, że "w celu wykonania zapisów ustawy Urząd Gminy w Szczurowej sporządził wykaz przystanków na terenie Gminy Szczurowa, z których mogą korzystać operatorzy lub przewoźnicy wykonujący transport osobowy na terenie gminy. Ponadto w uchwale zawarto zasady korzystania z przystanków i stawkę opłat za korzystanie z tych przystanków". Brak jakiegokolwiek wyjaśnienia kwestii wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Zdaniem Sądu ustalenie stałej opłaty nie stanowi spełnienia ustawowej przesłanki jej określenia, a mianowicie z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W sytuacji, gdy wielkość kosztów utrzymania przystanku jest uzależniona od wielkości pojazdów, które się na nim zatrzymują, opłata winna być określona w wysokości proporcjonalnej do wielkości samochodów, jakie zatrzymują się na przystanku. Jak już wskazano powyżej, nie ulega wątpliwości, że przewoźnik realizujący przewozy na liniach regularnych dużymi autobusami generuje większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika, który wykonuje takie przewozy pojazdami zabierającymi kilka lub kilkanaście osób. Zdaniem Sądu wielkość opłaty winna być dostosowana do wielkości pojazdów, jakimi wykonywane są przewozy. Nie może być tak, że taką samą opłatę ma uiszczać przewoźnik realizujący przewóz dużymi pojazdami o wysokiej masie i przewożący kilkadziesiąt lub więcej osób oraz przewoźnik wykonujący taki sam przewóz samochodami zabierającymi kilku lub kilkunastu pasażerów. Fakt, że wszyscy przewoźnicy w równym stopniu partycypowaliby w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków mimo, że przewoźnik wykonujący przewozy dużymi pojazdami powoduje znacznie większe koszty utrzymania przystanku od przewoźnika realizującego przewozy małymi busami, byłby dyskryminujący dla tego drugiego. W ocenie Sądu ustalenie jednej stałej opłaty dla wszystkich przewoźników jest krzywdzące dla przewoźników wykonujących przewóz małymi pojazdami, gdyż muszą oni partycypować w ponoszeniu kosztów utrzymania przystanków w takim samym stopniu, jak przewoźnicy realizujący przewozy dużymi pojazdami mimo, że ci ostatni przewoźnicy w większym stopniu przyczyniają się generowania tych kosztów. W ocenie Sądu, skoro w przepisie art. 16 ust.3 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz; por. też wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., I GSK 846/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ W niniejszej sprawie w zaskarżonej uchwale tego sformułowania nie wzięto pod uwagę przy ustaleniu opłaty za korzystanie z przystanków. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały w ogóle nie odniesiono się do kwestii zasady niedyskryminacji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 p.p.s.a. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, podzielając podgląd skarżącego Prokuratora, iż konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości. Wynika to z faktu, że stwierdzone naruszenie prawa, przejawiające się w nieprawidłowej realizacji delegacji ustawowej, powoduje wadliwość całej zaskarżonej uchwały. Nie jest bowiem możliwa zmiana zaskarżonej uchwały przez Sąd, co w konsekwencji spowodowałoby pozostanie w obrocie prawnym uchwały w kształcie "kadłubowym", niespełniającej wymagań ustawowych.