II OSK 1745/06

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Po 362/04 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r. (III SA/Po 362/04) oddalił skargę R. L. na decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wymeldowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., po rozpoznaniu wniosku T. L. orzekł - na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001 r., nr 87, poz. 960 ze zm.) - o wymeldowaniu R. L. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu podniósł, iż R. L. nie przybywa pod powyższym adresem zameldowania od kilkunastu lat, albowiem we wrześniu 1983 r. wyjechał za granicę, a powrócił we wrześniu 2000 r. Okoliczność tę potwierdzili zarówno wnioskodawca, jak i sam R. L.. Komisariat Policji P. – G. poinformował, że R. L. nie zamieszkuje i nie zamieszkiwał w spornym mieszkaniu. Organ administracji ustalił nadto, że R. L. po powrocie do kraju zamieszkał przy ul. [...] w P., a obecnie przebywa w P. przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewoda W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji wskazał, że art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, że organ gminy może wymeldować osobę, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego albo osobę, która bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce stałego pobytu i nie przebywa w nim, co najmniej przez okres 6 miesięcy, a jej nowego miejsca pobytu nie można ustalić. Organ odwoławczy uznał za udowodniony fakt, że strona nie przebywa na stałe w przedmiotowym lokalu tworząc fikcję meldunkową. W skardze z dnia 31 maja 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. L. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody W. i wstrzymanie jej wykonania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że podjął środki prawne w celu przywrócenia naruszonego posiadania mieszkania i w dniu [...] złożył pozew w Sądzie Rejonowym w P. Skarżący uznał więc za nieprawidłowe powoływanie przez organ odwoławczy jako podstawy rozstrzygnięcia braku dokumentów w tym zakresie, bez uprzedniego wezwania strony do ich przedstawienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę zważył, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z treścią przepisu art. 15 ust. 2 tej ustawy, rozpatrywaną w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. (sygn. akt K 20/01, Dz.U. nr 78, poz. 716) orzekającym o niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy, wystarczającą podstawę do wymeldowania danej osoby stanowi faktyczne opuszczenie przez nią miejsca stałego pobytu. O takim opuszczeniu można mówić w sytuacji trwałego zerwania więzi z dotychczasowym miejscem zamieszkania, co nie zachodzi w przypadkach niedobrowolnego wyprowadzenia się z lokalu, połączonego jednak z podejmowaniem prawem przewidzianych środków zmierzających do umożliwienia powrotu do dotychczasowego miejsca zamieszkania. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, albowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że R. L. faktycznie nie zamieszkuje w miejscu stałego pobytu od września 1983 r., co zresztą sam potwierdził w trakcie przesłuchania w dniu [...] (k. 22 akt administracyjnych). Podał on m. in., iż wyjechał wówczas za granicę. Fakt nie zamieszkiwania skarżącego od 1983 r. w P. przy ul. [...] został również potwierdzony przez Zastępcę Komendanta Komisariatu Policji P.-G. (pismo z dnia [...] marca 2004 r. - k. 31 akt administracyjnych). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. obowiązkiem organów administracji publicznej jest podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W ramach realizacji tego obowiązku zobowiązane są one w myśl art. 77 § 1 k.p.a. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz zgodnie z art. 80 k.p.a. dokonać oceny czy istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały udowodnione. Odnosząc powyższe spostrzeżenia do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organy administracji obu instancji uczyniły zadość ciążącym na nich obowiązkom. Przeprowadziły bowiem niezbędne postępowanie dowodowe, przy uwzględnieniu bezspornego faktu opuszczenia lokalu przez skarżącego. Sąd dostrzegł wprawdzie naruszenie przez organy administracji art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezawiadamienie o prawie zapoznania się z aktami sprawy i zgłaszania własnych wniosków dowodowych przed organami administracji. Niemniej w ocenie Sądu uchybienie, to, choć istotne, nie mogło mieć wpływu wynik sprawy, albowiem skarżący uczestniczył aktywnie w czynnościach dokonywanych w trakcie postępowania i sam był przesłuchany w charakterze strony. Na powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu R. L. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie, co do istoty sprawy ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie strony możności obrony swych praw - art. 10 § 1 k.p.a. 2. wydanie przez organ decyzji z rażącym naruszeniem prawa art. 156 § 1 pkt 3 Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P. uchylił czynność materialno-techniczną polegającą na zarejestrowaniu w dniu [...] wymeldowania R. L. z pobytu stałego przy ul. [...] w P. Od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania, stała się więc ona ostateczna. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. R. L. uzyskał na tej podstawie poświadczenie zameldowania, które zostało wystawione w dniu [...]. W tym samym dniu [...] skarżący został zawiadomiony o wszczęciu na żądanie T. L. postępowania w sprawie wymeldowania R. L. z pobytu stałego i w dniu [...] Prezydent Miasta P. wydał nową decyzję orzekając o wymeldowaniu R. L. Obie decyzje dotyczą tej samej sprawy, ma więc miejsce tożsamość sprawy, gdyż występują te same podmioty i ten sam przedmiot. W skardze kasacyjnej podniesiono też, że skarżący nie brał czynnego udziału w postępowaniu - raz go jedynie przesłuchano, ale nie umożliwiono mu aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, m.in. nie umożliwiono mu dostępu do akt sprawy zgodnie z art. 73 i 74 k.p.a., oraz zgłaszania dowodów zgodnie z art. 78 k.p.a., oraz uniemożliwiono wypowiadanie się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji zgodnie z art. 81 k.p.a. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, bez względu na to, czy uchybienie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy Organ administracji nie może pozbawić strony udziału w poszczególnych czynnościach procesowych lub w całym postępowaniu. Prawo wypowiedzenia się, co do całego materiału faktycznego i prawnego zgromadzonego w sprawie, który będzie podstawą do podjęcia decyzji, jest szczególnym uprawnieniem strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. W orzecznictwie sądowym kontrowersje wywołuje podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – dalej - p.p.s.a.) Dotyczą one przede wszystkim tego, czy w przepisie tym chodzi wyłącznie o naruszenie prawa procesowego stosowanego przez Sąd I instancji, to znaczy naruszenie przepisów p.p.s.a. czy także o naruszenie przepisów k.p.a. stosowanych przez organy administracji, a ocenianych przez Sąd. W wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006, z. 2, poz. 39 przyjęto, iż naruszenie przepisów postępowania może odnosić się także do naruszenia przepisów k.p.a. Podobny pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 (OTK-A 2006, nr 8, poz. 108). Przyjąć więc można dopuszczalność postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada wyżej zaprezentowanym wymogom stawianym takim skargom. Przy podniesionym w podstawach skargi kasacyjnej zarzucie wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa wskazano bowiem co prawda konkretną jednostkę redakcyjną ale nie podano, z jakiej ustawy ona pochodzi. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej można jednakże wyprowadzić wniosek, że chodzi o przepis Kodeksu postępowania administracyjnego - co pozwala rozpoznać powyższy zarzut. Część argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie mogła natomiast zostać rozpoznana, gdyż nie zarzucono w powiązaniu z tą częścią uzasadnienia - naruszenia stosownego przepisu prawa materialnego czy też procesowego. Dotyczy to w szczególności kwestii poprawności uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz, jak twierdzi skarżący, skorzystania przez niego z przysługujących środków umożliwiających powrót do lokalu. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (res iudicata). W skardze kasacyjnej powołano się na decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] o uchyleniu czynności materialno-technicznej polegającej na zarejestrowaniu w dniu [...] wymeldowania R. L. z pobytu stałego przy ul. [...] w P. W konsekwencji wydania takiej decyzji skarżący nadal był w przedmiotowym lokalu zameldowany. Uchylenie czynności materialno-technicznej nastąpiło w wyniku uznania wadliwości owego wymeldowania. W literaturze prawniczej przyjmuje się jednak, że z powagą rzeczy osądzonej mamy do czynienia w sytuacji, gdy decyzja rozstrzyga sprawę co do istoty. Tymczasem decyzji o uchyleniu czynności materialno-technicznej nie posiada takiego przymiotu. Należy ponadto zauważyć, iż decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] o wymeldowaniu R. L. została wydana po rozpoznaniu wniosku T. L. z dnia [...]. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Natomiast decyzja z dnia [...], została wydana na podstawie art. 47 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, a postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek R. L. Omawiane decyzje zostały również podjęte również w odmiennych okolicznościach faktycznych. W decyzji z [...]. uchylono czynność materialno-techniczną wymeldowania z powodu ustalenia, iż podpis wnioskodawcy R. L. nie został w rzeczywistości przez niego złożony. W decyzji z dnia [...] organ orzekł o wymeldowaniu R. L., gdyż uznał, że zachodziły przesłanki z art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych pozwalające na jego wymeldowanie. Również z tych przyczyn nie można mówić, aby w sprawie niniejszej naruszono powagę rzeczy osądzonej, gdyż sprawy zakończone omawianymi powyżej decyzjami Prezydenta Miasta P. trudno z powyższych względów uznać za tożsame. W skardze kasacyjnej powołano się również na okoliczność, iż na podstawie decyzji z dnia [...] R. L. uzyskał poświadczenie zameldowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednak pogląd, iż czynność materialno-techniczna jaką jest zameldowanie, nie nosi cech ostateczności ani prawomocności i organ właściwy w sprawach meldunkowych ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego (wyrok NSA z 23 czerwca 2006, II OSK 883/05 i wyrok NSA z 4 grudnia 2001 r., II SA/Gd 523/00). Mając powyższe na uwadze podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. należy uznać za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sprawie niniejszej, choć po zakończeniu postępowania wyjaśniającego organ nie wystosował formalnego zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a. to jednak skarżący został zawiadomiony o wszczęciu postępowania pismem Prezydenta Miasta P. z dnia [...], w którym również został wezwany do osobistego złożenia zeznań, które zresztą złożył osobiście w dniu [...]. Trafnie zatem Sąd I instancji stwierdził, iż skarżący uczestniczył aktywnie w postępowaniu. Ponadto zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może być skuteczny dopiero wówczas, gdy strona wykaże że uniemożliwiono jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Zawarte w skardze kasacyjnej stwierdzenia, że skarżącemu uniemożliwiono dostępu do akt sprawy, zgłaszania dowodów oraz wypowiedzenie się, co do zebranego materiału dowodowego nie zostały natomiast w żaden sposób udowodnione, z akt sprawy wynika zaś wręcz coś przeciwnego. Trzeba także zauważyć, że nie wykazano, iż uchybienie przez organ zasadzie sformułowanej w art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a tylko to mogło skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (uchwała NSA z 25 kwietnia.2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005 nr 4,poz. 66). Skarżący nie wykazał również, że niezawiadomienie go o zebraniu materiału dowodowego uniemożliwiło dokonanie przez niego konkretnej czynności procesowej wyrok NSA z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006 nr 6, poz. 157). Wprawdzie R. L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucił organowi II instancji, iż nie wezwał go do przedstawienia dowodu złożenia pozwu o wydanie nieruchomości. Niezrozumiałe jest jednak, dlaczego skarżący sam tego nie uczynił. Należy przy tym zauważyć, że samo wniesienie pozwu nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, gdyż organ meldunkowy, co do zasady nie jest uprawniony do badania tytułu prawnego do lokalu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2002 r.), lecz jedynie potwierdza fakt zamieszkiwania w danym miejscu. Ponadto wyrokiem z dnia [...] ([...]) Sąd Okręgowy w P. oddalił apelację z powództwa R. L. o wydanie przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Braku formalnego zawiadomienia, o jakim mowa w art. 10 § 1 k.p.a. nie można również w okolicznościach sprawy niniejszej uważać za równoznaczne z pozbawieniem strony udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i w konsekwencji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Z uwagi na powyższe również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać zatem za nieuzasadniony. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.