I SA/Wa 2952/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2021 r. nr DAP-WOSR-7280-114/2021/AM w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 8 lipca 2021 r. nr 2014/2021; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE A. L. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 września 2021 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Stan sprawy przedstawia się następująco. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego postanowieniem z dnia 8 marca 2006 r., Wojewoda [...] stwierdził posiadanie przez M. L. [1] prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez S. L. w [...], dawne województwo [...] i wezwał stronę do załączenia operatu szacunkowego. W odpowiedzi na niniejsze wezwanie w piśmie z dnia 20 maja 2006 r. strona zwróciła się z prośbą o przedłużenie terminu dostarczenia operatu szacunkowego. W związku z nieprzedłożeniem w wymaganym terminie stosownych dokumentów, zawiadomieniem z dnia 14 lutego 2007 r. Wojewoda [...] poinformował stronę, o pozostawieniu wniosku w sprawie rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami bez rozpoznania. Następnie wnioskiem z dnia 23 grudnia 2008 r. M. L. [1] ponownie wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...]. Ze względu na brak ustawowo kwalifikowanych dowodów pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. organ I instancji wezwał M. L. [1] do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Wnioskiem z dnia 14 lutego 2011 r. M. L. [1] zwrócił się do organu wojewódzkiego z prośbą o zawieszenie postępowania w sprawie przyznania rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez S. L., do czasu zgromadzenia niezbędnych dokumentów. Postanowieniem Nr [...] z dnia 18 lutego 2011 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. zawiesił przedmiotowe postępowanie. W dniu 27 grudnia 2011 r. M. L. [1] uzupełnił akta sprawy o uwierzytelnioną kserokopię poświadczenia obywatelstwa S. L. i M. L. [2] nr [...] z dnia [...] sierpnia 1922 r. wydanego przez Starostwo [...] oraz uwierzytelnioną kserokopię dowodu osobistego S. L. nr [...] wydanego dnia [...] października 1924 r. przez Starostę [...]. Decyzją Nr [...] z dnia 24 czerwca 2016 r., Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku M. L. [2] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w miejscowości [...], dawne województwo [...]. Wnioskiem z dnia 18 lipca 2016 r. M. L. [1] wystąpił do Wojewody [...] o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Jednocześnie wskazał, iż gdyby wniosek ten nie zasługiwał na uwzględnienie należy potraktować go jako odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2016 r. Postanowieniem Nr [...] z dnia 8 sierpnia 2016 r., Wojewoda [...] odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o podjęcie postępowania z wniosku M. L. [1] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pismem z dnia 8 sierpnia 2016 r. Wojewoda [...] przekazał do Ministra Skarbu Państwa odwołanie M. L. [1] od decyzji Wojewody [...] z dnia 24 czerwca 2016 r. Decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r., znak: [...], Minister Skarbu Państwa uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia 24 czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż przedłożenie przez stronę dokumentów niezbędnych do rozpatrzenia sprawy powinno skłonić Wojewodę [...] do wyjaśnienia intencji wnioskodawcy i skutku, który strona chciała osiągnąć przedkładając dokumenty w toku zawieszonego postępowania. W ocenie organu odwoławczego w takiej sytuacji Wojewoda [...] powinien zwrócić się do M. L. z pytaniem, czy wyraża chęć podjęcia postępowania zawieszonego na wniosek, czy też jedynie przedkłada do akt sprawy dowody, które w tym czasie udało się pozyskać. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. A. L. poinformował, iż jego ojciec M. L. [1] zmarł dnia [...] listopada 2017 r. Pismem z dnia 10 września 2020 r. Wojewoda [...] wezwał A. L. do przedłożenia postanowienia sądu o nabyciu praw do spadku po M. L. [1] oraz podanie adresów pozostałych jego spadkobierców. Przy piśmie z dnia 12 października 2020 r. skarżący przedłożył Akt Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] listopada 2017 r., Rep. A nr [...], z którego wynika, że spadek po zmarłym dnia [...] listopada 2017 r. w [...] M. L. dziedziczą na podstawie ustawy synowie A. L. i K. L., po [...] części każdy z nich. Decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., znak: [...], Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie z wniosku M. L. [1] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. L. (w decyzji wskazano omyłkowo: S.) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], woj. [...], wskazując w uzasadnieniu, że termin prawa materialnego o którym mowa w art. 98 § 2 K.p.a., zakreślony na złożenie przez stronę wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania upłynął. Od powyższej decyzji A. L. złożył odwołanie. Zaskarżoną obecnie decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 18 lutego 2011 r. zawiesił na wniosek strony postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w [...]. W postanowieniu zawarto pouczenie o treści art. 98 § 2 K.p.a. Z akt postępowania wynika, że stronie skutecznie doręczono ww. postanowienie w dniu 2 marca 2011 r. Strona została zatem skutecznie pouczona o treści art. 98 § 2 K.p.a., powołanego w uzasadnieniu postanowienia. Na ww. postanowienie stronie przysługiwało zażalenie do Ministra Skarbu Państwa w terminie 7 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Strona nie skorzystała z ww. uprawnienia, tym samym należy uznać, że zaakceptowała treść postanowienia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stanął na stanowisku, że termin początkowy trzyletniego terminu zakreślonego na złożenie wniosku o podjęcie postępowania należy liczyć od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu. W związku z powyższym, ustawowy termin zakreślony na złożenie przez stronę wniosku o podjęcie przedmiotowego postępowania - upłynął w dniu 18 lutego 2014 r. W terminie 3 lat od momentu zawieszenia postępowania strona nie zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Jak podał organ, nie ma on żadnego wpływu na skutek prawny, jaki występuje w sytuacji, gdy strona w ciągu 3 lat od zawieszenia postępowania na jej żądanie, nie złoży wniosku o jego podjęcie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dostrzegł, że Minister Skarbu Państwa w decyzji z dnia 26 sierpnia 2016 r., zalecił Wojewodzie ustalenie intencji M. L. [1], jaką miał ww. przy składaniu w dniu 27 grudnia 2011 r. tj. w toku zawieszonego postępowania dokumentów poprzez skierowanie do niego zapytania, czy wyraża chęć podjęcia zawieszonego na jego wniosek postępowania, czy jedynie przedłożył dowody, które w tym czasie udało się jemu pozyskać. Jak wynika z Aktu Poświadczenia Dziedziczenia z dnia [...] listopada 2017 r., Rep. A nr [...], M. L. [1] zmarł dnia [...] listopada 2017 r., zaś akta sprawy nie wskazują, aby po uchyleniu decyzji Wojewody przez Ministra Skarbu Państwa, organ I instancji zwracał się do M. L. z pismem mającym na celu ustalenie jego intencji, jaką miał przy składaniu w dniu 27 grudnia 2011 r. dokumentów w toku zawieszonego postępowania. Obecnie zaś, z uwagi na jego śmierć nie jest już to możliwe. Z uwagi na powyższe w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zasadna jest ocena sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Ten zaś nie uprawnia do przyjęcia, że przedłożenie dokumentów w dniu 27 grudnia 2011 r. nastąpiło z jednoczesnym wnioskiem o podjęcie postępowania w sytuacji, w której strona prawidłowo pouczona o treści art. 98 § 2 K.p.a. takiego wniosku nie sformułowała, tym bardziej, że przedłożone dokumenty nie wyczerpywały braków formalnych wniosku, o uzupełnienie których M. L. [1] został wezwany pismem z dnia 24 sierpnia 2010 r. Reasumując Minister stwierdził, że organ I instancji postąpił prawidłowo uznając - po upływie trzyletniego terminu na złożenie wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania - wniosek strony za wycofany i wydając decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego błędnego wskazania w sentencji zaskarżonej decyzji imienia właściciela nieruchomości pozostawionej Minister stwierdził, że omyłka ta nie ma wpływu na ukształtowanie praw bądź obowiązków stron niniejszego postępowania w sferze prawa administracyjnego materialnego. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego - przepisu art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 35 § 1 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, 2. nieudowodnione domniemywanie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że intencją M. L. [1] składającego dokumenty w dniu 27 grudnia 2011 r. nie było podjęcie zawieszonego postępowania, 3. nieuwzględnienie faktu, że przewlekłość prowadzonego postępowania przez Wojewodę [...] przyczyniła się do niemożności wyjaśnienie celu intencji składanych dokumentów w dniu 27 grudnia 2011 r. przez M. L. przed jego śmiercią, 4. niewyjaśnienia zgodnie z decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. znak [...] Ministra Skarbu Państwa przyczyn, dla których Wojewoda [...] nie wezwał M. L. do wyjaśnienia jego intencji w związku ze złożeniem dokumentów w dniu 27 grudnia 2011 r., 5. brak w prowadzonym postępowaniu, postanowienia Wojewody [...] stwierdzającego, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez S. L. w [...], dawne województwo [...], przechodzi na spadkobierców M. L., 6. uniemożliwienie do zapoznania się z aktami sprawy, o co skarżący wnioskował w piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. skierowanym do Wojewody [...]. W uzasadnieniu skargi przedstawiono chronologicznie podjęte w sprawie przez organ czynności i rozstrzygnięcia, a następnie przedstawiono argumentację świadczącą, zdaniem skarżącego, za zasadnością skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie w dniu 24 listopada 2022 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 98 § 1 K.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Z kolei w myśl art. 98 § 2 K.p.a., jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania żadna ze stron nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 545/21, zgodnie z którym "z żądaniem podjęcia zawieszonego postępowania może zwrócić się każda ze stron, a nie tylko ta, na której żądanie postępowanie zostało zawieszone. Trzyletni termin określony w art. 98 § 2 k.p.a. jest terminem zawitym (prekluzyjnym) i jego upływ pociąga za sobą nieodwracalne wygaśnięcie uprawnienia do skutecznego żądania podjęcia zawieszonego postępowania, wynikające z uznania, że strona w ogóle wycofała wniosek wszczynający postępowanie administracyjne (por. M. Bursztynowicz, M. Sługocka (w:) M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, art. 98). Równocześnie termin do złożenia wniosku o podjęcie postępowania jest terminem, który nie podlega przywróceniu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1961/13, LEX nr 1485263) i liczy się od dnia wydania postanowienia o zawieszeniu, nie zaś od dnia jego doręczenia stronom (por. wyrok WSA w Gdańsku z 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 3/14, LEX nr 1470114)." (...). "W sytuacji upływu terminu określonego w art. 98 § 2 k.p.a. właściwe jest umorzenie postępowania administracyjnego przez organ. Wynika to z faktu, że każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone w sposób przewidziany przepisami prawa, także w przypadku cofnięcia wniosku przez stronę, a omawiany przepis nie zawiera szczególnej regulacji w tym zakresie, która dawałaby podstawę do odstąpienia od ustanowionej w art. 104 k.p.a. formy zakończenia postępowania administracyjnego." W rozpatrywanej sprawie Wojewoda [...] decyzja z dnia 8 lipca 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie z wniosku M. L. [1] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez S. L. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...], woj. [...]. Organ uznał, że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 98 § 2 K.p.a., a zatem postępowanie należało umorzyć. Zaskarżoną decyzją Minister podzielił ten pogląd. W ocenie Sądu, uszło jednak uwadze organów, że w decyzji z dnia 26 sierpnia 2016 r. Minister Skarbu Państwa uchylając pierwszą decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zlecił wyjaśnienie rzeczywistych intencji M. L. [1] w związku ze złożeniem w dniu 27 grudnia 2011 r. przez wnioskodawcę określonych dokumentów. Zdaniem organu odwoławczego, złożenie przez M. L. [1] do akt sprawy kolejnych dokumentów, w trakcie zawieszenia postępowania, winno wzbudzić w organie I instancji wątpliwości co do rzeczywistych intencji strony. Wojewoda winien wezwać wnioskodawcę do sprecyzowania w jakim celu dokumenty zostały złożone, tj. czy wyraża chęć podjęcia postępowania zawieszonego na jego wniosek czy jedynie przedkłada do akt nowe dowody. Pomimo tych zaleceń Wojewoda nie wezwał wnioskodawcy i nie wyjaśnił powyższych kwestii. Prowadził jednak dalej postępowanie. Pismem z dnia 25 czerwca 2020 r. (niemal 4 lata po uprawomocnieniu się decyzji z dnia 26 sierpnia 2016 r. oraz w czasie gdy postępowanie było zawieszone) zwrócił się bowiem do Archiwum Państwowego [...], Archiwum Akt Nowych w [...], Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w [...] czy Konsula Generalnego RP w [...] celem skompletowania dokumentacji sprawy. Organ gromadził dokumenty sprawy aż do czasu informacji o śmierci wnioskodawcy M. L. [1]. O fakcie tym organ został zawiadomiony przez syna wnioskodawcy A. L. w piśmie z dnia 10 sierpnia 2020 r. Po ustaleniu następców prawnych zmarłego M. L. [1], organ w 2021 r. umorzył postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Zdaniem Sądu, powyższe działanie organu świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. W myśl naczelnej zasady postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 K.p.a. i skonkretyzowanej przepisem art. 77 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają każdorazowo obowiązek dokonać wszechstronnej oceny konkretnej sprawy, jak i podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Powyższe z kolei winno znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Tym zasadom organy administracji uchybiły. W tej sprawie, organ przez kilka lat, aż do czasu śmierci M. L., nie wykonał zaleceń zawartych w decyzji z dnia 26 sierpnia 2016 r., nie wydawał też rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. Tym niemniej zauważyć trzeba, że w piśmie z dnia 18 lipca 2016 r. wnioskodawca wniósł o podjęcie zawieszonego postępowania oraz o przywrócenie terminu do złożenie wniosku w tym przedmiocie. Tym samym jednoznacznie wyraził swoje stanowisko w zakresie swoich intencji przy składaniu dokumentów przy piśmie z dnia 27 grudnia 2011 r. Skoro zatem w sprawie należało wyjaśnić zamiar strony w powyższej kwestii, a M. L. [1] mimo braku wezwania organu, wyraził go w piśmie z dnia 18 lipca 2016 r., należało przyjąć, że w sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 98 § 2 K.p.a. Początkowo opieszałość organu, a w efekcie fakt śmierci strony uniemożliwiły wezwanie wprost wnioskodawcy do wyjaśnienia kluczowych kwestii. Z tego względu, zupełne pominięcie stanowiska wnioskodawcy wyrażonego w piśmie z dnia 18 lipca 2016 r. stanowiłoby przejaw nadmiernego rygoryzmu prawnego, którego skutki byłyby niemożliwe do zaakceptowania na gruncie dyrektyw demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i ocenę prawną sprawy dokonaną przez Sąd. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.