I OW 179/20

SENTENCJA Dnia 18 grudnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Prezydentem [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 10 lipca 2020 r., Burmistrz [...] wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość powstałego pomiędzy organem wnioskującym a Prezydentem [...] poprzez wskazanie Prezydenta [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Przedstawiając stan sprawy, organ wnioskujący wskazał, że w dniu 29 czerwca 2020 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynęło zawiadomienie Prezydenta [...] z dnia 24 czerwca 2020r. o przekazaniu do rozpatrzenia wniosku A. M. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Z przekazanej dokumentacji wynikało, że A. M. zamieszkuje wspólnie z córką we [...] przy ul. [...], z którą prowadzi wspólne gospodarstwo domowe. [...] jest zatem miastem, w którym A.M. ma centrum swoich osobistych i majątkowych interesów. Wprawdzie zainteresowany jest zameldowany na pobyt stały przy ul. [...] w [...], gmina [...], gdzie poprzednio zamieszkiwał wraz ze swoją partnerką, z którą ma dwójkę dzieci, ale z miejsca tego wyprowadził się w 2016 r. W związku z powyższym organ wnioskujący twierdził, że w takiej sytuacji zasadnym jest przyjęcie, iż ponieważ miejscem zamieszkania zainteresowanego jest [...] to tym samym właściwym do rozpoznania sprawy wniosku A. M. jest Prezydent [...] – stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W odpowiedzi na wniosek Prezydent [...] wnosił o wskazanie Burmistrza [...] jako organ właściwy w sprawie. Uczestnik postępowania podniósł, że aktualne miejsce pobytu A. M. we [...] przy ul. [...] ma charakter wyłącznie tymczasowy. A.M. przebywa bowiem u swojej córki – E. M., która przyjęła ojca do siebie w październiku 2019 r. w związku z jego pobytem w szpitalu. Z informacji posiadanych przez uczestnika postępowania od córki A. M., wynika bowiem, że szpital skontaktował się z nią w październiku 2019 r., żądając, aby odebrała ojca ze szpitala w trybie pilnym, bo w innym przypadku będzie musiała ponosić koszty jego bezpodstawnego pobytu w placówce. Wyłącznie więc z tego powodu córka A. M. wzięła ojca do siebie, jednak z takim poczuciem, że została do tego przymuszona przez szpital i z założenie, iż jego pobyt u niej będzie jedynie przejściowy. Ponadto, jak podkreślono, E.M. w dniu 27 sierpnia 2020 r. złożyła oświadczenie z którego wynika, iż nie chce mieszkać z ojcem i nie chce się nim dłużej opiekować. Poprzednio bowiem nie miała z nim przez lata kontaktu, gdyż nadużywał alkoholu. Z informacji uzyskanych od córki A. M. wynika również, że zainteresowany przed pobytem w szpitalu mieszkał i pracował w różnych miejscach w Polsce. Poza tym uczestnik postępowania wyjaśnił, że również sam A. M. oświadczył pracownikowi MOPS we [...], iż jego pobyt u córki jest jedynie tymczasowy, gdyż chciałby zostać umieszczony w domu pomocy społecznej w okolicach Mazur, bo tam ma rodzinę - 2 synów, córkę i byłą żonę (wywiad środowiskowy oraz oświadczenie A. M. z dnia 27 sierpnia 2020 r.). W związku z powyższym, zdaniem organu uczestniczącego w sporze, nie można przyjąć, że miejscem zamieszkania A.M. jest [...], z uwagi na brak zamiaru w/w stałego pobytu w tym mieście. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Z takim właśnie sporem o właściwość w ujęciu negatywnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden z organów uczestniczących w sporze nie uznaje się za właściwy do rozpoznania wniosku A. M.o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Zasady kierowania do domu pomocy społecznej uregulowane są w ustawie z 12 marca 2014 r. o pomocy społecznej (Dz.U. tj. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.p.s." Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.s. decyzję o skierowaniu do domu opieki społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W myśl natomiast art. 101 ust. 1 u.p.s. właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Przepis art. 101 ust. 2 u.p.s. stanowi zaś, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". W związku z powyższym, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Z art. 25 k.c. wynika, że miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle cytowanego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Oznacza to, że dla uznania faktu zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości, konieczne jest ustalenie kumulatywnego występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, to jednak o ustaleniu zamiaru stałego pobytu mogą decydować różne okoliczności. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w którym koncentrują się jej czynności życiowe (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OW 164/08 i 2 września 2009 r., sygn. akt I OW 85/09). Natomiast zawartą w art. 101 ust. 2 u.p.s. definicję pojęcia osoby bezdomnej określa art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że jest nią osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Odnosząc powyższy stan prawny do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, należało rozważyć, czy A. M. jest osobą posiadającą miejsce zamieszkania, czy też jest osobą bezdomną. Z akt sprawy wynika, że w dniu złożenia przez Burmistrza [...] wniosku o rozstrzygnięcie przedmiotowego sporu A.M. przebywał u swojej córki we [...] pod adresem ul. [...]. Pobyt ten jednak miał charakter wyłącznie tymczasowy, gdyż córka zainteresowanego w złożonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. oświadczeniu podała, że nie wyraża zgody na dalsze przebywanie ojca w jej mieszkaniu, nie chce z nim mieszkać i dłużej się nim opiekować. Oświadczyła również, iż zmuszona była przyjąć ojca po jego pobycie w szpitalu, wcześniej jednak nie utrzymywała z nim żadnego kontaktu. Również A. M.poinformował MOPS we [...], że jego pobyt u córki jest jedynie tymczasowy bo chciałby zostać umieszczony w domu pomocy społecznej w okolicach Mazur. Miejscem ostatniego zameldowania A. M. jest natomiast [...] ul. [...], gmina [...], skąd wyprowadził się w 2016 r. Biorąc powyższe pod uwagę, słusznie wskazuje pozostającym w sporze Prezydent [...], iż w takiej sytuacji nie można uznać, aby [...] był miejscem zamieszkania A.M.. Na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania - w rozumieniu art. 25 k.c. - składają się bowiem wyżej wskazane dwa elementy: zewnętrzny – faktyczne przebywanie i wewnętrzny – zamiar stałego pobytu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter pobytu A.M. u jego córki we [...], a przede wszystkim samo oświadczenie zainteresowanego, potwierdzające tymczasowość tego pobytu – nie został spełniony drugi z powyższych elementów, to jest zamiar stałego zamieszkiwania we [...]. W okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć więc należało, iż A. M. jest osobą bezdomną, o której mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Skoro bowiem córka zainteresowanego nie wyraża woli, aby jej ojciec przebywał w jej mieszkaniu, a zanany jest ostatni adres jego zameldowania, pod którym już od kilku lat nie mieszka, to uznać trzeba, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja, w której osoba nie zamieszkując w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Z tych względów, stosownie do treści art. 101 ust. 2 u.p.s., organem właściwym miejscowo do skierowania A. M. do domu pomocy społecznej jest Burmistrz [...]. Jest to bowiem organ gminy ostatniego miejsca zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.