II OSK 110/18

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 678/17 w sprawie ze skargi B. A. i J. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2017 r. w sprawie ze skargi B. A. i J. A. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., wydaną we wznowionym postępowaniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej p.b.), po rozpatrzeniu odwołania B. i J. A., Wojewoda Małopolski utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2015 r., o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2009 r., wydanej na rzecz Gminy Miejskiej K. - Zarządu Budynków Komunalnych, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "M. na terenie tzw. ,,F. " - przebudowa części istniejących budynków dawnej fabryki oraz budowa nowych budynków z częścią podziemną obejmującą m.in. garaż podziemny, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, c.o., wentylacji mechanicznej, klimatyzacji oddymiania, elektryczną z budynkiem zawierającym stację transformatorową, agregat prądotwórczy, licznik wody i śmietnik; zjazdy z ul. L., wewnętrzny układ komunikacyjny, przekładki przyłączy kanalizacyjnych i wodociągowych, rozbiórka budynków numer: [...] na terenie tzw. "F.", na działkach nr: [...] obr. [...] P., przy ul. L. w K.". B. A. i J. A. złożyli skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K., z uwagi na naruszenie art. 10, art. 80 ust. 1, art. 7, 77, 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1 p.b. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną zarówno w zakresie, w jakim zarzucono naruszenie praw stron do czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym, jak i w części, w której zarzucono brak rozpatrzenia twierdzeń skarżących o realizacji inwestycji w granicy ich nieruchomości. W ocenie Sądu, w sprawie zachodzą też inne uchybienia przepisom postępowania, nie będące przedmiotem zarzutów skargi, których wystąpienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że Wojewoda Małopolski dla realizacji wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 812/15, podjął działania mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. Niezależnie od możliwych zastrzeżeń co do tego, czy rzeczywiście udostępniony organowi odwoławczemu egzemplarz jest jednym z tomów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2009 r., choć taka pieczęć widnieje na kserokopii mapy projektu zagospodarowania, Sąd zauważył, że nie jest wiadomym jakim projektem budowlanym dysponował Prezydent Miasta K. wydając ostatnią z decyzji, skoro na obecne zlecenie organu odwoławczego był zobligowany do przeprowadzenia już poza postępowaniem pierwszoinstancyjnym analizy obszaru oddziaływania inwestycji. Na podstawie tego skopiowanego dokumentu organ odwoławczy oparł znaczną część swoich ustaleń oraz ocenę prawną w zakresie spornej przesłanki wznowienia postępowania. Uczynił to bez powiadomienia stron postępowania, że materiał dowodowy został uzupełniony, a gromadzenie dowodów zakończone, tym samym nie zapewnił stronom możliwości odniesienia się do projektu budowlanego, wypowiedzenia się o jego wartości dowodowej, zajęcia stanowiska w sprawie pod kątem badania obszaru oddziaływania oraz ewentualnego zgłoszenia dalszych wniosków dowodowych. Analogicznie postąpił organ odwoławczy. Sąd uznał również, że Wojewoda Małopolski nie wykonał prawidłowo innych zaleceń Sądu zawartych w poprzednio wydanym, prawomocnym wyroku. W sprawie, gdzie jedną ze spornych okoliczności była kwestia realizowania inwestycji w granicach nieruchomości skarżących, a zagadnieniem najistotniejszym był obszar jej oddziaływania, zawarte w "nowym", skopiowanym tomie projektu budowlanego dokumenty (m.in. projekt zagospodarowania terenu) stanowią, w ocenie Sądu, dowody o kluczowym znaczeniu. W tym zakresie Sąd przyznał rację skarżącym, według których brak zawiadomienia przez organ odwoławczy o zakończeniu postępowania dowodowego uniemożliwił im składanie wniosków dowodowych oraz odniesienia się do zagadnienia oddziaływania inwestycji na ich prawo własności. Oznacza to, że Wojewoda Małopolski naruszył art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. Obraza pierwszego ze wskazanych przepisów oznacza jednocześnie zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ponieważ opisywany dowód stał się podstawą szeregu ustaleń organu odwoławczego co do istoty sprawy, a zatem posiadania przez skarżących przymiotu strony w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym, dostrzeżone naruszenie mogło, zdaniem Sądu, w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Skoro nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił, na jakim etapie doszło do opisanej w poprzednim wyroku zamiany dokumentacji, a w efekcie czy wydając decyzję z [...] lutego 2015 r. o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2009 r. organ I instancji bazował na właściwym i kompletnym projekcie budowlanym, zdaniem Sądu, uprawnione jest stwierdzenie, że mogło dojść do naruszenia zasady z art. 15 k.p.a., czego nie sanuje nakaz organu odwoławczego dokonania przez organ I instancji już poza własną decyzją ponownej oceny obszaru oddziaływania. Powyższe uchybienia Sąd uznał za wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2015 r. Sąd stwierdził ponadto, że wskazania zawarte w wyroku z dnia 27 października 2015 r. zostały zrealizowane w zaskarżonej decyzji jedynie częściowo. Wojewoda Małopolski w zasadzie nie odniósł się bowiem do zastrzeżeń skarżących w zakresie, w jakim podnosili oni, że inwestycja ma być realizowana w granicach ich nieruchomości. Jedynie pośrednio – i to przede wszystkim w części uzasadnienia, poświęconej relacjonowaniu wcześniejszych etapów postępowania – organ odwoławczy podał, że dwie z należących do skarżących działki nie graniczą z terenem inwestycji, wskazał też na działkę, która z terenem inwestycji jego zdaniem graniczy. Zdaniem Sądu, ustalenia w tym zakresie nie znajdowały oparcia w aktach sprawy z uwagi na brak stosownych dowodów własności, a dodatkowo nie odnosiły się wprost do zastrzeżeń skarżących. Sąd wyjaśnił, że jedna z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy, ściśle wiąże się z ustaleniem, czy danemu podmiotowi służył taki przymiot, a to z kolei wymaga analizy stanu własności nieruchomości mogących znajdować się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego albo całej inwestycji. Sąd zaznaczył, że rozpatrując sprawę ponownie, organy administracji publicznej będą zobowiązane przyjąć, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przymiot strony postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. przysługiwał ówczesnym właścicielom działki nr [...]. Rzeczą organów będzie również ustalenie, czy w trakcie trwania postępowania zwyczajnego i wydania decyzji z [...] czerwca 2009 r. właścicielami tej działki byli B. A. i J. A. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miejska K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za strony postępowania takich osób, co do których zgromadzony w aktach materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, iż należące do nich nieruchomości znajdują się faktycznie w sferze oddziaływania inwestycji, 2) przepisów postępowania, tj. art. 145 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji z naruszeniem zasady jej trwałości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ewentualna zasadność zarzutu naruszenia art. 145 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. zależy od tego, czy Sąd I instancji prawidłowo, czy też wadliwie ocenił zastosowanie przez organy administracyjne art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b., a więc czy trafnie uznał, że organy naruszyły to unormowanie prawa materialnego i w konsekwencji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Konieczne jest zatem w pierwszej kolejności rozważenie zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. Rozważając tę kwestię podkreślić należy, na co wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że już tylko sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wyroki NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 236/17, LEX nr 2612896; z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17, LEX nr 2466818; z 17 maja 2017 r., II OSK 2347/15, LEX nr 2313232). W myśl bowiem art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 20 p.b., przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Sam fakt, że przy realizacji konkretnej inwestycji w odniesieniu do danej nieruchomości konieczne jest sprawdzenie, czy zostały zachowane np. normy odległościowe, kwestia nasłonecznienia, czy wymagania przeciwpożarowe, sprawia, że taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, w stosunku do której okoliczności te podlegają sprawdzeniu. Zachowanie tych norm powoduje, że nie można mówić o negatywnym oddziaływaniu obiektu, ale nie powoduje braku oddziaływania. Tak więc nawet jeżeli dany obiekt spełnia wszystkie konieczne normy prawa, w tym w zakresie nasłonecznienia i odpowiada warunkom technicznym, jakim powinna odpowiadać taka inwestycja, to z tego względu podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w obszarze oddziaływania obiektu nie traci przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeciwnie, konieczność zachowania tych norm i wymagań świadczy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na daną nieruchomość. Jej właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) musi mieć zapewnioną możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, aby móc reagować na ewentualne nieprawidłowości związane z projektowaniem obiektu, bądź by mieć wiedzę, że obowiązujące normy i wymagania zostały w danej sprawie spełnione (podobnie np. wyroki NSA z 24 stycznia 2019 r., II OSK 514/17; z 27 kwietnia 2018 r., II OSK 2751/17). W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie naruszył prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. W konsekwencji powyższego Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 145 lit. b) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.