II SA/Lu 133/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Asesor WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 28 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołań Z. G., W. W., S. M., G. M., M. M., A. M., A. M. (dalej także: wnioskodawcy) od decyzji Starosty [...] (dalej: Starosta) z [...] maja 2019 r., znak: [...], w sprawie zwrotu nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0276 ha ([...]), położonej w L. przy al. [...] – utrzymał w mocy tę decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta L. (dalej: Prezydent) z [...] września 1981 r., znak: [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność S. W., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0189 ha i nr [...] o pow. 0,0276 ha. Wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa dokonano w oparciu o przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Celem wywłaszczenia opisanej nieruchomości była budowa Trasy [...]. Wojewoda podkreślił, że z wnioskiem o zwrot niewykorzystanej na cel wywłaszczenia działki nr [...] wystąpili [...] grudnia 2018 r. wnioskodawcy. Postanowieniem Wojewody z [...] stycznia 2019 r. wyłączono Prezydenta od rozpoznania tej sprawy i wyznaczono w jego miejsce Starostę. Organ ten, w toku postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie zebrał obszerny materiał dowodowy i na jego podstawie stwierdził, że zgodnie z intencją wnioskodawcy wywłaszczenia Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów [...] (dalej: Miejski Zarząd Dróg i Mostów) wywłaszczenie miało obejmować wyłącznie działkę nr [...], lecz na żądanie S. W. wywłaszczeniem objęto dodatkowo działkę nr [...]. Mając to na uwadze, Starosta odmówił zwrotu tej działki stwierdzając, że zwrot powyższej działki, "dowłaszczonej" na żądanie byłego właściciela, jest niemożliwy, gdyż teren objęty wywłaszczeniem na wniosek inwestora niewątpliwie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia – znajduje się w granicach obecnej działki nr [...], stanowiącej ulicę – al. [...] w L.. W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawcy zarzucili Staroście dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że do wywłaszczenia działki nr [...] doszło na skutek wniosku S. W.. Ich zdaniem materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, w tym pismo wyżej wymienionej z [...] czerwca 1981 r., nie daje podstaw do przyjęcia takiego stanowiska. Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Wojewoda podzielił stanowisko wyrażone przez Starostę. Z prawidłowych ustaleń tego organu wynika bowiem, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na prośbę byłej właścicielki, gdyż pozostała po wywłaszczeniu powierzchnia nie nadawałaby się do samodzielnego i racjonalnego zagospodarowania, o czym świadczy nakaz rozbiórki zabudowań znajdujących się na tej działce. Niewątpliwie niezbędną do wywłaszczenia dla realizacji Trasy [...] była wnioskowana przez Miejski Zarząd Dróg i Mostów jedynie działka nr [...]. Fakt wykorzystania w całości działki nr [...] na cel wywłaszczenia niewątpliwie uniemożliwia zwrot "dowłaszczonej" działki nr [...], mimo iż nie została zagospodarowana pod omawianą Trasę. Nie zostały zatem spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 ze zm.; dalej: u.g.n.). Skargę na tę decyzję złożył S. M. zarzucając naruszenie: - art. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że wywłaszczenie działki nr [...] nastąpiło na prośbę S. W. jako byłej właścicielki, co potwierdzać ma jej pismo z [...] czerwca 1981 r., podczas gdy w dacie wywłaszczenia działka ta wchodziła w skład majątku wspólnego W. i S. małżonków W., a zatem do uznania pisma za wniosek o "dowłaszczenie" nieruchomości konieczna była zgoda W. W. (zgodnie z art. 37 § 2 i 4 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego), która nie została przez niego wyrażona; - art. art. 7, 8, 10 § 1 i 77 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą i bez poczynienia w sprawie dokładnych ustaleń faktycznych, w tym brak zbadania prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w ramach którego została wydana decyzja wywłaszczeniowa z [...] września 1981 r. dotycząca nieruchomości wchodzącej w skład majątku wspólnego S. i W. małżonków W., bez udziału W. W., czym pozbawiono go prawa do uczestniczenia w postępowaniu i wydano decyzję o wywłaszczeniu bez jego zgody; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji, poprzez nieuzasadnione utrzymanie w mocy decyzji Starosty; - art. 5 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędne uznanie, że do wywłaszczenia działki nr [...] doszło na skutek złożenia przez S. W. wniosku o "dowłaszczenie"; - art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 w zw. z 142 u.g.n., poprzez odmowę zwrotu na rzecz wnioskodawców działki nr [...], która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Ponadto w piśmie procesowym skarżący podkreślił, że stanowisko organów, jakoby celem wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa miała być tylko działka nr [...] jest daleko idącą nadinterpretacją, która wykracza poza fakty wynikające z dokumentów znajdujących się w aktach. Wynika to z tego, że pismo S. W. z [...] czerwca 1981 r. należy traktować jako ponaglenie organu do załatwienia sprawy związanej z wywłaszczeniem nieruchomości i wypłatą należnego odszkodowania z tego tytułu, a nie jako wniosek o "dowłaszczenie" działki nr [...]. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o orzeczenie zwrotu omawianej działki nr [...] w L.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja prawa nie narusza. W pierwszej kolejności należy wskazać, że na wynik sprawy nie mogą mieć wpływu zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszeń prawa, jakich – w jej ocenie – dopuścił się Prezydent, wydając, na wniosek Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów decyzję z [...] września 1981 r., znak: [...] o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej własność S. W., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0189 ha i nr [...] o pow. 0,0276 ha, w związku z budową Trasy [...]. Nie budzi wątpliwości, że dopóki decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, dopóty korzysta z domniemania prawidłowości i jako taka stanowi część wiążącego Sąd i organy administracji porządku prawnego. Oczywiste jest zarazem, że rozpoznając skargę na zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], wydaną w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Sąd nie ocenia prawidłowości wywłaszczenia, dokonanego opisaną Prezydenta blisko czterdzieści lat temu w oparciu o nieobowiązujące obecnie przepisy prawa. Ocena taka, stosownie do art. 16 § 1 k.p.a., dopuszczalna byłaby wyłącznie w odrębnym postępowaniu toczącym się w sprawie uchylenia lub zmiany tych orzeczeń, stwierdzenie ich nieważności bądź wznowienie postępowania, co mogłoby nastąpić jedynie w wyjątkowych przypadkach przewidzianych w przepisach k.p.a. lub ustaw szczególnych. To oznacza, że podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji nie mogły stanowić podniesione w skardze zarzuty w tej kwestii, w tym odnoszące się do naruszenia w decyzji wywłaszczeniowej obowiązujących wówczas przepisów prawa materialnego – ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przepisów postępowania – w tym art. 10 k.p.a., wskutek braku udziału W. W. w postępowaniu, czym pozbawiono go prawa do uczestniczenia w postępowaniu i wydano decyzję o wywłaszczeniu bez jego zgody. Nie dawały również podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji pozostałe zarzuty skargi, które zmierzały do zakwestionowania prawidłowości argumentacji Wojewody w zakresie, w jakim organ ten uznał, że objęcie wywłaszczeniem opisanej działki nr [...], która zgodnie z wnioskiem inwestora nie była konieczna dla celów realizacji celu wywłaszczenia, nastąpiło na wniosek S. W.. Wskazać należy, że w myśl art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona. W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły też dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa. Z akt sprawy wynika, że w świetle wykazu zmian gruntowych, sporządzonego do celów wywłaszczenia, S. W. była właścicielką działki nr [...] o pow. 465 m2, która została podzielona na działki nr: [...] o pow. 189 m2 i [...] o pow. 276 m2 (k. 59 akt adm. I inst.). Stosownie do treści mapy projektu podziału, działka nr [...] była niezabudowana, zaś na działce nr [...] usytuowany był budynek mieszkalny i zabudowania gospodarcze (k. 92 i 93 akt adm. I inst.). Zgodnie z zapisem w wykazie zmian gruntowych zabudowana działka nr [...] po wywłaszczeniu miała pozostać własnością S. W., natomiast niezabudowana działka nr [...] przeznaczona była do wywłaszczenia na rzecz wnioskodawcy – Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów. Trafnie ustaliły organy, że z pozostałych zawartych w aktach sprawy dokumentów w postaci oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z [...] grudnia 1978 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z [...] maja 1979 r., znak: [...], protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] sierpnia 1979 r. oraz pisma S. W. z [...] czerwca 1981 r. skierowanego do wnioskodawcy wywłaszczenia (zob. k. 60-67 akt adm. I inst.) wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że zgodnie z wnioskiem Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów wywłaszczenie dotyczyć miało tylko działki nr [...]. Natomiast działka nr [...] została "dowłaszczona" na prośbę właścicielki, co – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – potwierdza treść pisma S. W. z [...] czerwca 1981 r., w którym stwierdziła ona: "działka posiada 339 m2 i nie podlega dzieleniu, lecz wywłaszczeniu w całości, na co wyrażam zgodę" (k. 67 akt adm. I inst.). Z uwagi na okoliczności wywłaszczenia oraz jednoznaczną treść tego pisma nie sposób uznać za zasadne twierdzeń strony skarżącej, jakoby pismo S. W. z [...] czerwca 1981 r. należało traktować wyłącznie jako ponaglenie organu do załatwienia sprawy związanej z wywłaszczeniem nieruchomości i wypłatą należnego odszkodowania z tego tytułu, a nie jako wniosek o "dowłaszczenie" działki nr [...]. Zauważyć należy, że do akt administracyjnych sprawy dołączono kopię decyzji Prezydenta z [...] czerwca 1977 r. znak: [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji Trasy [...] (bez załącznika graficznego ww. decyzji, którego nie odnaleziono), a także kopię decyzji Prezydenta z [...] listopada 1985 r., znak: [...], zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania trasy [...] zadanie II wraz z załącznikiem graficznym oraz kopię decyzji Prezydenta z [...] maja 1987 r. znak: [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu ul. [...] z załącznikiem graficznym (k. 80-87 akt adm. I inst.). Pierwsze z tych decyzji, jak wspomniano wyżej, nie posiada załącznika graficznego, lecz pozostałe wymienione decyzje, mimo że wydane już po dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, to jednoznacznie potwierdzają, że zakresem inwestycji objęto jedynie część dawnej działki nr [...], odpowiadającej wydzielonej działce nr [...] – wnioskowanej do wywłaszczenia pod budowę Trasy [...]. Natomiast część nieruchomości odpowiadająca działce nr [...], pozostawała poza linią planowanego pasa drogowego tej Trasy (zob. załączniki graficzne obu ww. planów realizacyjnych, k. 81, 84-85 akt adm. I inst.). Bezsprzecznie opisany stan trwa do chwili obecnej. Starosta [...] marca 2019 r. przeprowadził bowiem oględziny, podczas których ustalono, że wnioskowana do zwrotu działka nr [...] położona jest poza pasem drogowym ulicy al. [...]. Część nieruchomości zajęta jest pod utwardzony płytami ażurowymi oraz kostką betonową dojazd do sąsiedniej działki, na której zlokalizowany jest budynek (aktualnie opuszczony). Pozostała część działki porośnięta jest trawą i znajduje się na niej baner reklamowy j oraz skrzynka energetyczna. W trakcie oględzin stwierdzono również, że obszar dawnej działki nr [...] (niebędącej przedmiotem wniosku o zwrot) znajduje się w granicach aktualnej działki nr [...] stanowiącej ulicę - al. [...]. Teren ten zajęty został pod chodnik wraz ze ścieżką rowerową oraz pas zieleni oddzielający ciąg pieszo-jezdny od asfaltowej nawierzchni ww. ulicy (zob. protokół oględzin wraz z załącznikami, k. 98-100 akt adm. I inst.). Ustalono przy tym, że jedynie niewielka część wnioskowanej do zwrotu działki nr [...] w jej północnym narożniku zajęta jest pod część ciągu pieszo-jezdnego (pieszo-rowerowego) (zob. fragment mapy zasadniczej w skali 1:500 oraz pismo Dyrektora Zarząd Dróg i Mostów w L. z [...] marca 2019 r. znak: [...], k. 99, 106 akt adm. I inst.). Ponownie zatem wskazać trzeba, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowego i zgodnego z prawem rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w L.. Niewątpliwie bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w nauce prawa utrwalone jest stanowisko, że w razie wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej nieruchomości, dokonanego w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji, gdy wywłaszczenie obejmuje na żądanie właściciela, na podstawie art. 5 ust. 3 tej ustawy, całą nieruchomość, albowiem w jego wyniku pozostała dla niego część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, działka dowłaszczona dzieli los działki zasadniczej (zob. wyroki NSA z: 17 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 681/10, 30 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 388/10, 9 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2420/13, 25 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1752/13, 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1739/15, 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 488/16 oraz 7 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 444/17; M. Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2013, s. 1110-1111). W świetle art. 5 ust. 3 ww. ustawy, wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W konsekwencji, skoro działka nr [...] nie była wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa celem realizacji inwestycji, gdyż została wywłaszczona w trybie art. 5 ust. 3 ustawy, to prawidłowo oceniły organy, że do zwrotu tej nieruchomości wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n., jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także działki nr [...] wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Teren "dowłaszczony" na wniosek S. W. nie miał określonego celu, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności. Oczywiste jest zarazem, że na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości (działce nr [...]) zrealizowano cel wywłaszczenia, jakim była budowa Trasy [...]. Teren tej działki w całości znajduje się w granicach obecnej działki nr [...], stanowiącej ulicę – al. [...] w L.. Z uwagi na powyższe, niezasadny był zarzut strony skarżącej co do naruszenia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n. Przepisy te stanowią, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 u.g.n.). Mając na uwadze istotę zarzutów strony skarżącej należy ponownie podkreślić, że nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy argumentacja skargi oraz pisma procesowego strony skarżącej dotycząca wadliwości przeprowadzonego wywłaszczenia wskutek niezapewnienia udziału W. W. w postępowaniu wywłaszczeniowym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta L. z [...] września 1981 r., a w konsekwencji wadliwego wydania tejże decyzji "bez jego zgody" na "dowłaszczenie" działki objętej obecnie wnioskiem o zwrot. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie innych naruszeń przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy nie naruszyły zasady praworządności, zasady zaufania oraz zasady prawdy materialnej. Wobec tego, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, prawidłowo oceniły organy, iż w sprawie nie zachodziły przesłanki zwrotu wywłaszczonej działki nr [...], niezasadne były też zarzuty naruszenia art. 21 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), skargę oddalił.