II SA/Wr 514/22

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis, Asesor WSA Marta Pawłowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 6 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie obiektu budowlanego – wolnostojących konstrukcji służących do eksponowania reklam oddala skargę w całości. UZASADNIENIE Postanowieniem z [...] (nr [...]) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), po rozpatrzeniu zażalenia J. W. (dalej jako "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie z [...] (nr [...]) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako "PINB"), wstrzymujące roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego - wolnostojących konstrukcji służących do eksponowania reklam na terenie działki nr [...] w Z. oraz informujące o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Jak wynika z powołanego postanowienia oraz z akt administracyjnych, w okolicznościach sprawy organy administracji stwierdziły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) – dalej jako "u.p.b.". DWINB uznał, że wolnostojąca konstrukcja służąca do eksponowania reklam jest budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b., która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 48 u.p.b. W toku prowadzonego z urzędu postępowania ustalono, że skarżąca na terenie działki nr [...] wykonała trzy konstrukcje stalowe o wysokości ok [...] m, obecnie służące do eksponowania tablic informacyjnych. Banery reklamowe zawieszone są na płytach stalowych o wymiarach [...] m x [...] m, wspartych na sześciu słupach stalowych, których rozstaw przy gruncie wynosi [...] x [...] m oraz przy podstawie umocowanych do betonowych krawężników, które przytwierdzają konstrukcję do gruntu. Ustalono, że skarżąca nie ubiegała się o pozwolenie na budowę przedmiotowej konstrukcji reklamowej, nie dokonywała również jej zgłoszenia. W ocenie organów rozpatrywany obiekt, ze względu na jego wielkość, użycie materiałów budowlanych, wolnostojący charakter i umocowanie betonowymi krawężnikami, przytwierdzającymi w sposób trwały konstrukcję do gruntu, tak aby móc się opierać czynnikom atmosferycznym i nie stwarzać zagrożenia dla uczestników ruchu drogowego oraz przechodniów, stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 u.p.b. Zaś realizacja tego rodzaju obiektu budowlanego z uwagi na jego indywidualne cechy pozwala na stwierdzenie, że obiekt jest budowlą, o jakiej mowa w art. 3 pkt 3 u.p.b., której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym realizacja takiej budowy nie mieści się w pojęciu "instalowania tablic i urządzeń reklamowych", na które zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b., nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a tylko zgłoszenie. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ odwoławczy wskazał, że nie ma wątpliwości co do prawidłowości kwalifikacji opisanych powyżej robót i zasadności wdrożenia postępowania określonego w art. 48 u.p.b. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska przedstawionego w zażaleniu. Ponadto nawet gdyby organ przychylił się do argumentacji zażalenia (czego nie uczynił), to i tak wykonane roboty budowlane wymagałyby zgłoszenia, którego inwestor również nie dokonał, a zatem wdrożenie procedury z art. 48 u.p.b. byłoby nieuniknione, a umorzenie postępowania w sprawie niemożliwe. Wydanie postanowienia na podstawie art. 48 u.p.b. otwiera bowiem drogę do legalizacji samowoli budowlanej i dalszy ciąg prowadzonego postępowania administracyjnego zależy od postępowania inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że legalizacja jest uprawnieniem inwestora nie jego obowiązkiem oraz szczegółowo opisał procedurę legalizacyjna oraz wskazał na skutki zaniechania złożenia wniosku o legalizację. W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca J. W. wniosła o uchylenie postanowień obu instancji oraz umorzenie postępowania z uwagi, że stało się ono bezprzedmiotowe z względu na fakt, że strona jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia budowlanego. Żądania skargi oparto na zarzutach naruszenia przepisów procedury administracyjnej tj.: a) art. 80 w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę dowodów z oględzin miejsca zdarzenia i przyjęcie, iż banery . reklamowe są trwale związane z gruntem, b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez braki formalne decyzji organu I instancji w zakresie jej podstawy prawnej i uzasadnienia prawnego, tj. blankietowe odesłanie do wybranego orzecznictwa w zakresie argumentacji prawnej co do odmowy zastosowania przepisu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. poprzez błędną wykładnie i ustalenie, iż instalowanie oznacza jedynie czasowe przytwierdzenie do gruntu, b) art. 5 ust. 1 u.p.b. poprzez jego zastosowanie i ustalenie, iż w danym stanie faktycznym tablica nie spełnia normy określonej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b., c) art. 48 k.c. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy okoliczność trwałego związania z gruntem jest i tak bez znaczenia w niniejszej sprawie. W motywach skargi jej autor uznał, że organ nienależycie ustalił stan faktyczny oraz nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym braku przyjęcia, że w sprawie wykonano roboty budowlane polegające na instalowaniu urządzeń, które na podstawie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. zwolnione zostały z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne skarżąca dowodziła, że instalowanie oznacza nie tylko umieszczenie konstrukcji na budynku ale i na gruncie. Toteż przytwierdzenie do gruntu - o jakim wskazuje organ I instancji - nie świadczy wcale o tym, że nie doszło do instalacji, a w konsekwencji wypełnienia normy zawartej w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. (wyroki WSA w Warszawie z: 28.09.2012 r.; sygn. akt VII SA/Wa 1124/12, a także z 02.12.2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1571/09 oraz z 13.06.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 2008/07). Zatem, samo przytwierdzenie do gruntu nie oznacza, że wymagane jest zezwolenie. Ustawodawca także w powołanej podstawie prawnej nie wskazał warunków długości, szerokości, wysokości czy wagi. W przekonaniu skarżącej, kwestia trwałego związania z gruntem, występuje przede wszystkim na gruncie prawa rzeczowego i jest regulowana normami art. 47 oraz 48 k.c. Ma ona także skutki prawno-podatkowe (m.in: decydują o podmiocie odpowiedzialnym za zapłatę podatku od budowli). W wyroku NSA z 20.01.2012 r., sygn. akt II FSK 1405/10, wskazuje się, że kategorię trwałego związania z gruntem także rozpatruje się na podstawie prawa cywilnego według kryteriów określonych w art. 47 § 2 k.c., przy czym częścią składową rzeczy jest wszystko, czego nie da się od niej odłączyć bez uszkodzenia lub istotnej ; 'zmiany: przedmiotu odłączonego. Zdaniem w/w składu orzekającego to wola stron decyduje o charakterze przemijającego użytku. Błędem organu orzekającego jest zatem mieszanie pojęć z innych dziedzin prawa. Ponadto uzasadnienie postanowienia I instancji zawiera braki formalne w zakresie jego uzasadnienia. Nie sposób uznać, że odesłanie do orzecznictwa sądowego oznacza, że organ rozpatrzył sprawę w sposób kompletny i rzeczowy, a organ II instancji przychyla się do stanowiska organu I instancji i zdaje się nie zauważać takich uchybień. W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy wolno stojąca konstrukcja, składająca się z trzech banerów reklamowych zawieszonych na płytach stalowych, wspartych na sześciu słupach stalowych, przy podstawie umocowana betonowymi krawężnikami, przytwierdzającymi konstrukcję do gruntu, stanowi obiekt budowlany, na którego budowę inwestorka powinna była uzyskać pozwolenie na budowę, czy też instalację, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b., która mogła powstać na podstawie zgłoszenia. Od prawidłowej bowiem kwalifikacji prawnej spornego obiektu zależy ocena poprawności nałożonych przez organ obowiązków w trybie art. 48 u.p.b. Kryterium, pozwalającym na przyjęcie przez organ nadzoru budowlanego prawidłowego trybu postępowania legalizacyjnego w wypadku posadowienia nośnika reklamowego jest ustalenie, czy posadowienie to nastąpiło w wyniku budowy, w rozumieniu art. 3 pkt. 6 u.p.b., czy też instalacji jako tablicy i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym, o których mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. Istotne jest również to, czy związanie z gruntem miało charakter trwały. Dyspozycja art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. sformułowana jest w sposób jasny, nienasuwający prawnych wątpliwości interpretacyjnych. Przepis ten ustanawia wyjątek od zasady, przyjętej w art. 28 u.p.b., stanowiącej, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy także podkreślić, że art. 29 ust. ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. dotyczy jedynie tych robót budowlanych, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 tej ustawy. Odróżnienie wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę budowy nośnika reklamowego od instalacji tablicy lub urządzenia reklamowego (wymagającej zgłoszenia) nie powinno powodować trudności nie tylko z uwagi na jasną i wyraźną treść przepisów, ponieważ kwestia ta jest od dawna wyjaśniona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeżeli więc dla bezpieczeństwa konstrukcji tablicy reklamowej niezbędne jest osadzenie jej na nośniku umocowanym w betonowym fundamencie, to ten fakt powoduje trwałe związanie z gruntem. Za oczywiste uznać należy wówczas, że obiekt powstał w wyniku budowy (por. wyrok NSA z 11.07.2007 r., sygn. akt II OSK 2008/16, w którym Sąd stwierdził, że jeżeli w skład nośnika reklamowego wchodzą części typowo budowlane, jak fundament czy konstrukcja nośna, to ich połączenie w całość, w konkretnym miejscu jest budową, o której mowa w art. 3 pkt. 6 u.p.b.). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, decyduje nie tyle sposób i metoda związania z gruntem, technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Parametry techniczne tego obiektu, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwala na uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. Podstawowym więc kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć po dokonaniu jedynie zgłoszenia jest rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolnostojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolnostojące i nie zostało trwale z gruntem związane, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy. W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że użyte przez ustawodawcę w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b. określenie "instalowanie" jest terminem o znaczeniu prawnym; stanowi taki rodzaj robót budowlanych, który zgodnie z art. 3 pkt. 7 u.p.b., nie jest budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c u.p.b., że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. W orzecznictwie podkreśla się również, że instalowanie urządzeń reklamowych dotyczy tych robót, które nie są wykonywaniem obiektu budowlanego w określonym miejscu, a zatem budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 u.p.b. Wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, w skład którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament, konstrukcja nośna, bez względu na to, jak ten fundament oraz jak konstrukcja nośna zostały wykonane, przesądza o tym, że wykonywanie tego obiektu jako całości w tym miejscu jest budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 u.p.b. (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 20.04.2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/16). Przenosząc te uwagi ogólne na grunt niniejszej sprawy Sąd podzielił ustalenia organów obu instancji, że skarżąca wykonała roboty budowlane, w wyniku których powstał obiekt budowlany- urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z gruntem, co zostało potwierdzone materiałem zdjęciowym znajdującym się w aktach sprawy, jak i opisane w protokole z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...]. Gabaryty powstałej konstrukcji, sposób połączenia z gruntem (obciążenie betonowym balastem), który ją stabilizuje, potwierdza wniosek organów, że powstanie nośnika reklamowego nastąpiło w wyniku budowy. Skarżąca błędnie utożsamia przy tym trwałe związanie z gruntem z prawem cywilnym. W realiach sprawy brak było podstaw do zakwalifikowania tego urządzenia jako "przemijającego użytku". Błędnie również skarżąca dopatruje się celów fiskalnych w kwalifikacji powstałej konstrukcji jako budowli. W konsekwencji skarżąca zobowiązana była przed rozpoczęciem prac budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę. Wbrew twierdzeniom skargi, sposób posadowienia urządzenia reklamowego na gruncie wskazuje, że powiązany został z gruntem w sposób trwały – zgodnie z ww. przyjętym powszechnie poglądem judykatury. Dlatego też organy obu instancji słusznie przyjęły za podstawę prawną postępowania w sprawie art. 48 u.p.b. Prawidłowo przy tym uznały, że w sprawie w pierwszej kolejności powinno się orzec o wstrzymaniu robót budowlanych oraz umożliwić inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosownie do art. 48 ust. 3 u.p.b. w postanowieniu o wstrzymaniu budowy organ poinformował skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Mając na uwadze powyższe, zarzuty skargi okazały się niezasadne, a wydane w sprawie postanowienia organów nadzoru budowlanego- prawidłowe. Wobec tego Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.