II OSK 1617/19

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 211/18 w sprawie ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości; 3. zwrócić S. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt IV SAB/Po 211/18 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: stwierdził, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr [...] (pkt 1); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3) i zasądził od Wójta Gminy T. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4). Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. S. W. pismem z dnia 22 listopada 2012 r. zwrócił się do Wójta Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy. Pismem z dnia 10 stycznia 2013 r. Wójt Gminy T. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. organ zawiesił postępowanie w sprawie. W wyniku złożonego przez wnioskodawcę zażalenia postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło ww. postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy T. ponownie zawiesił postępowanie w sprawie, które podjęto dnia [...] września 2013 r. Tego samego dnia Wójt Gminy T. zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu do 27 listopada 2013 r. terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.). W dniu 18 października 2013 r. przygotowano projekt decyzji, a zawiadomieniem z 6 listopada 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie. Dnia 30 grudnia 2013 r. Wójt Gminy T. zawiadomił strony postępowania o ponownym przedłużeniu do dnia 17 stycznia 2014 r. terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania. W dniu [...] stycznia 2014 r. Wójt Gminy T. wydał decyzję nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 29 października 2018 r. S. W. złożył "zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy w miejscowości S.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] uznało ponaglenie za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ decyzją nr [...]. S. W. pismem z dnia 6 grudnia 2018 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji odmownej nr [...]. Skarżący zażądał wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T. wniósł o jej oddalenie. Organ opisał bieg postępowania w sprawie i wskazał, że w roku 2012 i 2013 skarżący złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. uwzględnił skargę stwierdzając, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie nr [...] oraz że nie miało to miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że skarżący wyczerpał tryb warunkujący skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T. w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez Wójta Gminy T. było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia 22 listopada 2012 r. Postępowania tego nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. Sąd wskazał, że 22 listopada 2012 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i w tym samym w tym dniu doszło do wszczęcia postępowania. Dopiero po 13 dniach od otrzymania wniosku organ podjął pierwszą czynność polegającą na wezwaniu wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku, a po kolejnych 35 dniach zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Wójt Gminy T. dwukrotnie zawieszał postępowanie w sprawie ([...] lutego 2013 r. i [...] czerwca 2013 r.). Postępowanie podjęto [...] września 2013 r., jednak tego samego dnia organ zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu do 27 listopada 2013 r. terminu załatwienia sprawy. Dalej, pomimo tego, że 18 października 2013 r. przygotowano projekt decyzji, to zawiadomieniem z 30 grudnia 2013 r. ponownie poinformowano strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, a decyzję wydano dopiero [...] stycznia 2014 r. Sąd miał na uwadze, że w sprawie doszło dwukrotnie do zawieszenia postępowania, jak również dwukrotnie zawiadomiono strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Oceniając zasadność tych czynności Sąd uznał, że w zawiadomieniach z 27 września i 30 grudnia 2013 r. jako przyczynę niezałatwienia sprawy w terminie wskazano konieczność zawiadomienia wszystkich stron postępowania i załatwienia sprawy zgodnie z przepisami. Sąd zauważył, że jedynymi stronami tego postępowania byli S. W. oraz reprezentowani przez niego: H. W., T. W. i F. W. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Sąd podkreślił, że pomiędzy złożeniem wniosku (22 listopada 2012 r.) a wydaniem decyzji ([...] stycznia 2014 r.) minęło prawie 14 miesięcy. Natomiast pomiędzy ostatnim zawiadomieniem z dnia 30 grudnia 2013 r. o przedłużeniu. terminu załatwienia sprawy, a wydaniem przedmiotowej decyzji w dniu [...] stycznia 2014 r. nie udokumentowano żadnej czynności organu, przy czym organ od października dysponował już projektem decyzji. Zdaniem Sądu rozpoznawanej sprawy nie można uznać za szczególnie skomplikowaną pod względem faktycznym lub prawnym. Zauważył też, że przed zawieszeniem postępowania toczyło się ono już prawie 2 miesiące (od 22 listopada 2012 r. do [...] lutego 2013 r.) i w tym czasie organ nie podjął żadnych istotnych czynności w sprawie. Reasumując Sąd stwierdził, że w okresie od faktycznego zebrania materiału dowodowego pozwalającego na rozstrzygnięcie sprawy do dnia wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy postępowanie prowadzone było przewlekle. W okresie tym nie wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przeszkody, uniemożliwiające organowi wcześniejsze wydanie decyzji kończącej postępowanie. Sąd uznał jednocześnie, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na uwadze, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były znaczne i liczne a dnia [...] stycznia 2014 r. wydano decyzję administracyjną. Sąd miał również na względzie, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy T. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie: 1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 1a i 4, art. 61 ust. 1, 6 i 7, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945) w zw. z art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 pkt 1, ust. 2a pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji kiedy przedmiotem rozstrzygania była skarga S. W. na przewlekłe załatwianie sprawy przez Wójta Gminy T. w sprawie wydania decyzji o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo – biurowo – usługowo – produkcyjnych na terenie działek [...] położonych w miejscowości S., a więc w sprawie, której załatwienie wymaga specyfiki postępowania, gromadzenia stosownych dokumentów, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie uprawnionej do wykonywania zawodu urbanisty, w razie gdy przedmiotem wniosku są grunty klasy III, konieczne jest stosowanie przepisów o ochronie gruntów rolnych; 2. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 37 § 1 pkt 2, § 6 pkt 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Wójt prowadził postępowanie przewlekle, postępowania nie cechowała należyta dynamika, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, podczas gdy zdaniem organu wszystkie czynności były prowadzone w sposób efektywny, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ powiadamiał stronę podając przyczyny zwłoki; 3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przez niezastosowanie przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchybił należytej ocenie przeprowadzonych przez organ dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pobieżną analizę akt sprawy i sformułowanie nietrafnej tezy, że Wójt Gminy T. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pismem z dnia 7 lipca 2020 r. do sprawy przystąpił pełnomocnik skarżącego, wnosząc o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w piśmie dokumentów, a także o stwierdzenie, że przewlekłość Wójta w niniejszej sprawie miała charakter rażący oraz o wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i zasądzenie od Wójta na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Odstępstwo od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej przewiduje także art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Sąd drugiej instancji ma więc obowiązek zbadania dopuszczalności skargi z urzędu. Jej niedopuszczalność powoduje bowiem, że sprawa nie może być rozpoznana w postępowaniu sądowoadministracyjnym i rozstrzygnięta wyrokiem. Badając sprawę w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skarga S. W. jest niedopuszczalna, za czym przemawiają opisane poniżej względy. W rozpoznawanej sprawie nie ulegało wątpliwości, że postępowanie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy T. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało zainicjowane kilka lat po jego zakończeniu. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona dnia 7 grudnia 2018 r. (data złożenia do organu), podczas gdy postępowanie administracyjne prowadzone przez Wójta zostało zakończone decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2014 r., a zatem blisko pięć lat wcześniej. Okoliczność ta nie została dostrzeżona ani tym bardziej poddana analizie pod kątem dopuszczalności wszczęcia i kontynuowania postępowania sądowoadministracyjnego przez Sąd pierwszej instancji, mając dla jego bytu prawnego pierwszorzędne znaczenie. Dlatego też w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej trafnie zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie. Prowadzenie bowiem postępowania sądowego w przedmiocie oceny przewlekłości postępowania administracyjnego po jego zakończeniu nie jest prawnie dopuszczalne. Z tego względu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, co pociągnęło za sobą uchylenie zaskarżonego wyroku oraz odrzucenie skargi. Orzekając w niniejszej sprawie należało mieć na uwadze podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 czerwca 2020 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w której Sąd ten uznał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Co prawda uchwała ta zapadła na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy i dotyczyła odrębnej od przewlekłości postaci zjawiskowej nieterminowego działania organu administracji publicznej, tym niemniej z racji na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny oraz argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu przywołanej uchwały, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko w niej przyjęte znajdowało w rozpoznawanej sprawie zastosowanie. Tak samo bowiem jak w przypadku bezczynności, niedopuszczalnym w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której zostało ono zakończone wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej kilka lat wcześniej. Za powyższym przemawia przede wszystkim sama istota skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia. Stan faktyczny istniejący w chwili wniesienia skargi powinien być aktualny, a nie historyczny. Jak zostało to wyjaśnione w przywołanej uchwale, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły ma zasadnicze znaczenie dla wykładni przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a., stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Sformułowanie "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegane w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. Ocena zasadności skargi na przewlekłość postępowania może być zatem dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi. Zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, jeszcze przed wniesieniem skargi skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu przewlekłości. Tym samym zachodzi niedopuszczalność skargi z innych przyczyn (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Z przedstawionych względów w skardze kasacyjnej trafnie zauważono, że podstawowym celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest dyscyplinowanie organu w konkretnej toczącej się sprawie administracyjnej. Nieograniczona pod względem czasowym w ramach prowadzonego postępowania możliwość uruchomienia procedury służącej dokonaniu oceny prawidłowości działania organu nie powinna być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych o charakterze historycznym. Za przyjęciem odmiennego poglądu nie przemawia aktualne brzmienie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., ustalone mocą art. 1 pkt 40 lit. a ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji, http://www.sejm.gov.pl) wynika jednoznacznie, że powodem poszerzenia uprawnień orzeczniczych w odniesieniu do uwzględnienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania było dążenie do uwzględnienia sytuacji, w której po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem organ wydał akt albo dokonał czynności. Z brzmienia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ani też z przywołanego uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej nie sposób wyczytać, jakoby regulacja ta miała zastosowanie do oceny postępowań zakończonych przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, w których trudno już mówić o istniejącej przewlekłości. Niezależnie od powyższego konieczność odrzucenia skargi S. W. wynikała również z tego, że przed jej wniesieniem nie wyczerpał on środka zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a., a w zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowiąc, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. W związku z tym trzeba zauważyć, że postępowanie przed Wójtem Gminy T., którego prowadzenie w przewlekły sposób zakwestionował S. W. w skardze z 6 grudnia 2018 r., zostało wszczęte wnioskiem z 22 listopada 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy i było prowadzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem "zażalenia na przewlekłość i bezczynność postępowania" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Jak bowiem wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] odmówił skarżącemu ustalenia warunków zabudowy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji w całości. Pismo, które Sąd pierwszej instancji zakwalifikował (nie wyrażając tego wprost) jako ponaglenie w rozumieniu art. 52 § 2 i art. 53 § 2b p.p.s.a., skarżący wniósł natomiast do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. dopiero 2 listopada 2018 r. W postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18 (CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uznał, że dla oceny skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia, tj. czy zostało ono złożone w toku postępowania administracyjnego, czy po jego zakończeniu. Sąd, kierując się dyrektywami wykładni językowej, systemowej oraz funkcjonalnej, jak również uporządkowanym powiązaniem kolejnych jednostek redakcyjnych art. 37 k.p.a., stwierdził, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Ponaglenie jest instytucją wpisaną w przewidziany ustawą ciąg czynności procesowych mających zakotwiczenie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w określonym reżimie prawnym. Jako że zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Przywołane postanowienie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie mocy wiążącej reguły interpretacyjnej tak jak uchwała wydana na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Niezależnie jednak od powyższego przedstawionej w nim analizy problemu wniesienia ponaglenia poprzedzającego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania po zakończeniu tego postępowania nie sposób było pominąć, szczególnie zważywszy na fakt, że ww. orzeczenie wydano na gruncie niemal identycznego stanu faktycznego i prawnego sprawy, w jednej z wielu skarg S. W. dotyczących zarzucanej Wójtowi Gminy T. przewlekłości w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela stanowisko zawarte w postanowieniu z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18. Mając na uwadze nowelizację Kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą dnia z 7 kwietnia 2017 r. (ustawa o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 935), przyjąć należało, że w stanie prawnym obowiązującym w toku postępowania, w stosunku do którego S. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, art. 37 § 1 k.p.a., jako środek zaskarżenia służący kwestionowaniu takiego sposobu prowadzenia postępowania, przewidywał zażalenie do organu wyższego stopnia na przewlekłe prowadzenie postępowania. Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. niezmiennie jednak warunkował dopuszczalność skargi wyczerpaniem środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przepis art. 52 § 2 p.p.s.a. wymieniał zaś zażalenie jako jeden ze środków zaskarżenia, które mogą być przewiedziane w ustawie i muszą być wyczerpane ("nie mogą przysługiwać") przed wniesieniem skargi. Nie budzi wątpliwości, że zażalenie, które w razie przewlekłego prowadzenia postępowania przewidywał art. 37 § 1 k.p.a. przed nowelizacją, spełniało te same funkcje, które obecnie spełnia ponaglenie na przewlekłość postępowania. Podobnie jak dzisiejsze ponaglenie miało ono charakter doraźny, wpadkowy, służący przede wszystkim usprawnieniu opieszale prowadzonego postępowania i zasygnalizowanie organowi administracji, że sprawa załatwiana jest dłużej niż zdaniem strony jest to konieczne. Potrzeba owej sygnalizacji była i jest natomiast podyktowana założeniem, że środki służące zaskarżeniu bezczynności i przewlekłości mają doprowadzić do załatwienia sprawy przez organ administracji w jak najkrótszym czasie. Tak jak obecnie ponaglenie, tak przed wcześniej zażalenie, aby spełnić przypisane mu przez ustawodawcę funkcje, musiało zostać złożone w toku postępowania. Tylko wtedy można było przyjąć, że stanowiło ono wyczerpanie środka zaskarżenia, który przysługiwał skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W konkluzji należy stwierdzić, że S. W. służył przed organem właściwym w sprawie, w której złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, środek zaskarżenia w postaci zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania do organu wyższego stopnia. Skarżący nie skorzystał z tego środka (nie wyczerpał go), natomiast niemal pięć lat po zakończeniu postępowania przed organem, któremu zarzucił przewlekłe prowadzenie postępowania, wniósł do organu wyższego stopnia pismo nazwane tak, jak przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego przed 1 czerwca 2017 r. środek, który służył kwestionowaniu przewlekłego prowadzenia postępowania (zażalenie). Sąd pierwszej instancji, choć nie odniósł się wprost do tego pisma i nie ocenił prawidłowości jego zakwalifikowania przez organ wyższego stopnia jako ponaglenie, to uznał, że strona wyczerpała środek zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Pismo to – jako że niewątpliwie nie zostało złożone w toku postępowania – nie mogło być jednak uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. Zaistniała zatem kolejna przesłanka odrzucenia skargi. Wymaga przy tym podkreślenia, że na gruncie przedmiotowej sprawy nieskuteczność roszczeń S. W. wynika wyłącznie z zaniechania samego skarżącego polegającego na niepodjęciu we właściwym trybie działań prowadzących do ich realizacji. Zarówno zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy, jak i skarga do sądu administracyjnego zostały złożone nie w trakcie trwania postępowania, którego sposób i czas prowadzenia przez Wójta Gminy T. kwestionował, ale kilka lat po jego zakończeniu wydaniem przez ten organ decyzji. W świetle przedstawionej wyżej argumentacji, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien był odrzucić wniesioną skargę w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalną i wniesioną bez wyczerpania środków zaskarżenia. Niedostrzeżenie tej przesłanki obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia rozstrzygnięcia wykluczającego dopuszczalność kontynuowania drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 i w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, mając na uwadze przede wszystkim, że postępowanie to było skutkiem błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji dopuszczalności skargi w tej sprawie. Sąd kierował się także stopniem skomplikowania materii prawnej, w tym datą wydania kluczowej dla rozpoznania sprawy uchwały, która zapadła po terminie wydania zaskarżonego wyroku oraz wniesienia skargi kasacyjnej. O zwrocie wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.