I SA/Wa 1803/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty rocznej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę. UZASADNIENIE Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej również jako "Kolegium/Organ"), po rozpatrzeniu odwołania M. L., od decyzji Burmistrza Gminy [...][...] (dalej również jako "Burmistrz/Organ I instancji") z [...] lutego 2020 r., nr [...] ustającej roczną opłatę z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji. Decyzja Kolegium została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaświadczeniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] potwierdził, że z dniem [...] stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], przekształciło się w prawo własności. Powyższe zawiadomienie zawierało również informujące o wysokości rocznej opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu w prawo własności – w kwocie [...] zł. M. L. nie zgodził się z tak określoną wysokością opłaty i wniósł o nienaliczanie opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], Burmistrz Gminy [...], działając na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 139, dalej jako "ustawa"), ustalił opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], na kwotę [...] zł i określił, że opłata powinna być wnoszona przez okres 20 lat, licząc od dnia przekształcenia. Odwołanie od powyższej decyzji Burmistrza wniósł M. L. podnosząc, że Organ I instancji wydający zaskarżoną decyzję nie uwzględnił ani nie odniósł się do jednorazowej opłaty za cały okres użytkowania wieczystego uiszczonej przez A. i R. K. przed zbyciem praw do przedmiotowej nieruchomości na rzecz I. L., K. M. i M. L.. Po rozpatrzeniu odwołania M. L., Kolegium decyzją z [...] maja 2020 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało na brzmienie przepisów art. 1 ust. 1 oraz ust. 2, art. 7 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 8 ustawy, oraz podniosło, że aby M. L. mógł zostać zwolniony z obowiązku wnoszenia opłaty przekształceniowej winien wykazać, iż spełnia jedną z przesłanek określonych w art. 8 ustawy. W ocenie Kolegium, M. L. nie spełnia żadnej przesłanki z tego przepisu. Kolegium wskazało, że jako dokumenty stanowiące podstawę spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 8 ustawy, M. L. przedstawił kopie aktów notarialnych potwierdzających nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Kolegium wyjaśniło, że jak wynika z aktu notarialnego z [...] październik 1977 r., Rep. [...], A. K. oraz R. K. uzyskali prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...]. Opłata za cały okres użytkowania wieczystego została wpłacona przez użytkowników wieczystych jednorazowo. Następnie, A. K. oraz R. K., na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1980 r., Rep. [...], przenieśli prawo użytkowania wieczystego na rzecz M. L. (w 1/2 części) oraz na rzecz I. L. i K. M. (w 1/2 części). Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło w zamian za zwolnienie A. K. i R. K. z długu z tytułu zaciągniętej pożyczki. Z kolei, umową sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu [...] listopada 1992 r., Rep. [...], M. L. oraz I. L. i K. M., znieśli współwłasność w ten sposób, że M. L. stał się użytkownikiem wieczystym działki nr [...], a I. L. i K. M. stali się użytkownikami wieczystymi działki nr [...]. Kolegium uznało zatem, że z powyższych dokumentów nie wynika, aby M. L. był osobą, która wniosła jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego lub też, aby był spadkobiercą takich osób. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdził także, zdaniem Kolegium, że M. L. uzyskał prawo użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 198 5r. poz. 99) lub innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem [...] grudnia 1990 r. W niniejszej sprawie, w ocenie Kolegium, nie ma do czynienia również z takim podmiotem jak park narodowy w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Kolegium wyjaśniło również, że opłatę roczną za cały okres użytkowania wieczystego wnieśli jednorazowo A. i R. K., którzy następnie zbyli przedmiotową nieruchomość w zamian za zwolnienie z długu. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że podstawą uzyskania prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez M. L. było jego odpłatne nabycie (w formie przejęcia długu), a nie spadkobranie, o którym mowa w art. 8 pkt 2 lit a ustawy. Kolegium zwrócił także uwagę, że M. L. nie przedstawił żadnych dokumentów potwierdzających aby był spadkobiercą A. K. czy R. K.. Końcowo Kolegium podniosło, że Organ I instancji w prawidłowy sposób ustalił wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jaka obowiązywałaby w dniu przekształcenia i na tej podstawie ustalił wysokość opłaty przekształceniowej we właściwej wysokości. Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. L. (dalej jako "Skarżący"), zaskarżając ją w całości, oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów oraz art. 548 k.c. poprzez ich pominięcie przy rozstrzyganiu sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podniósł, że nabył prawo użytkowania wieczystego nieruchomości od rodziców odpłatnie z obowiązkiem spłacenia ich kredytu bankowego. Taki sposób nabycia, zdaniem Skarżącego, podlega przepisom kodeksu cywilnego dotyczącym umowy sprzedaży. Stosownie zatem do art. 548 § 1 k.c. z chwilą wydania rzeczy sprzedanej przechodzą na kupującego korzyści i ciężary związane z rzeczą. Zatem to Skarżący jest następcą prawnym zbywców prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i na niego przeszły wszelkie korzyści związane z użytkowaną nieruchomością, także i te, wynikające z czynności prawnych dokonanych przez zbywców, związanych z użytkowaną nieruchomością. W tej sytuacji zdaniem Skarżącego, jest on następca prawny osób fizycznych, które wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, i dlatego podlega zwolnieniu od ponoszenia takiej opłaty na podstawie art. 8 pkt 2 lit. a ustawy. Skarżący wskazał następnie, że istnieje zasada ciągłości nabywania praw w wyniku następstwa prawnego. Przerwanie ciągłości może nastąpić tylko w przypadku gdyby takie przerwanie zastrzeżone zostało przepisem szczególnym. Zastrzeżenie takie musi być wyraźne, a nie wynikać z interpretacji organu. W ocenie Skarżącego, w przepisach ustawy takiego zastrzeżenia nie ma, a zatem stanowisko Kolegium w tej kwestii nie ma oparcia w przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z [...] września 2020 r. Skarżący wniósł o rozpatrzenie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na co następnie wyraził zgodę Organ – w piśmie z [...] października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2020 r., którą Organ utrzymał w mocy decyzją Burmistrz Gminy [...] z [...] lutego 2020 r. ustalającą opłatę roczną z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...] obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], na kwotę [...] zł. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Kolegium, jako i poprzedzającej ją decyzja Burmistrza, stanowią przepisy ustawy z 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r., poz. 139, dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Przekształcenie potwierdza się w zaświadczeniu wydawanym przez organ administracji publicznej, które stanowi podstawę ujawnienia prawa własności gruntu w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 4 ust. 1 ustawy). W zaświadczeniu, poza potwierdzeniem przekształcenia, jest również zawarta informacja o obowiązku wnoszenia rocznej opłaty przekształceniowej, wysokości i okresie wnoszenia tej opłaty, a także możliwości wniesienia opłaty, o której mowa w art. 7 ust. 7, i zasadach jej wnoszenia. Zaświadczenie zawiera pouczenie o możliwości złożenia wniosku, o którym mowa w art. 6 ust. 1 (art. 4 ust. 4 ustawy). Z kolei art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgadza się z zawartą w zaświadczeniu informacją o wysokości i okresie wnoszenia opłaty, może złożyć do właściwego organu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia zaświadczenia, wniosek o ustalenie wysokości lub okresu wnoszenia tej opłaty w drodze decyzji. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 ustawy, z tytułu przekształcenia nowy właściciel gruntu ponosi na rzecz dotychczasowego właściciela gruntu opłatę. Wysokość opłaty jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywałaby w dniu przekształcenia (ust. 2). Z kolei art. 8 ustawy wymienia podmioty zwolnione z obowiązku wnoszenia opłaty z tytułu przekształcenia wskazując, że za przekształcenie opłaty nie wnoszą: 1) parki narodowe w rozumieniu art. 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, 2244 i 2340 oraz z 2019 r. poz. 1696 i 1815); 2) osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy: a) wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, b) użytkowanie wieczyste uzyskały na podstawie: - art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. poz. 279 oraz z 1985 r. poz. 99), - innych tytułów prawnych, w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa przed dniem [...] grudnia 1990 r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżący przed datą przekształcenia ([...] stycznia 2019 r.) był użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i nr [...], obręb [...]. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości Skarżący nabył - w części 1/2, na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego w dniu [...] kwietnia 1980 r., Rep. [...]. Po zniesieniu współwłasności prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w 1992 r., Skarżący stał się wyłącznym użytkownikiem wieczystym działki nr [...] (stanowiącej obecnie działki nr [...] oraz [...]). Użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu zostało zatem nabyte w 1980 r. przez Skarżącego od zbywców – osób fizycznych (A. K. i R. K.) w zamian za zwolnienie zbywców z długu. Przed dokonaniem powyższego zbycia prawa użytkowania wieczystego, A. K. oraz R. K. wnieśli jednorazową opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżący nie jest przy tym spadkobiercą A. K. i R. K.. Są to okoliczności na gruncie niniejszej sprawy bezsporne. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Organu, że Skarżącemu nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłaty przekształceniowej, ponieważ nie jest następcą prawnym A. K. oraz R. K. na zasadzie sukcesji uniwersalnej (spadkobranie), a tylko w takiej sytuacji, Skarżący byłyby uprawiony do skorzystania z przedmiotowego zwolnienia, na zasadzie art. 8 pkt 2 lit. a ustawy. Wbrew stanowisku Skarżącego, odpłatne nabycie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości od rodziców z obowiązkiem spłacenia ich kredytu bankowego, nie daje Skarżącemu prawa do zwolnienia z opłaty przekształceniowej. Fakt nabycia przez Skarżącego prawa użytkowania wieczystego wynika z czynności cywilnoprawnej, mającej swoją podstawę normatywną w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (w brzmieniu relewantnym dla daty dokonania tej czynności – Dz.U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako "k.c."). Zgodnie bowiem z art. 237 k.c., do przeniesienia użytkowania wieczystego stosuje się odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności nieruchomości. Natomiast pod pojęciem przeniesienia prawa użytkowania wieczystego należy rozumieć przejście tego prawa na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego [np. sprzedaży (przepisy art. 535-602 k.c.), zamiany (przepisy art. 603-604 k.c., darowizny (przepisy art. 888-902 k.c.)]. Z kolei instytucja zwolnienia z długu została uregulowana w art. 508 k.c. Należy przy tym wyraźnie odróżnić sytuacje wstąpienia przez nabywcę w ogół praw i obowiązków zbywcy (sukcesja uniwersalna) od sytuacji, w której nabywca przejmuję jedynie część praw i obowiązków zbywcy (sukcesja singularna), czyli taką jak w przypadku umowy z 1980 r., na podstawie której Skarżący nabył prawo użytkowania wieczystego. Prawo do zwolnienia z opłaty przekształceniowej nie może być bowiem skutecznie przeniesione w drodze umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego. Nabywca prawa użytkowania wieczystego nie jest więc następcą prawnym zbywcy pod tytułem ogólnym, lecz tylko nowym dysponentem będącego przedmiotem umowy prawa. Roszczenia z tytułu obrotu prawnego nie uprawniają zatem nabywcy do żądania zwolnienia go z obowiązku poniesienia opłaty przekształceniowej. Co równie istotne w tej sprawie, obowiązujące przepisy ustawy nie przewidują, aby uzyskanie prawa do zwolnienia z opłaty, o którym mowa w art. 8 ustawy, mogło powstać na skutek umowy cywilnoprawnej, w tym umowy przeniesienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Wykładnia gramatyczna przepisu art. 8 pkt 2 lit. a ustawy nie pozostawia wątpliwości, że tylko osoby fizyczne lub ich spadkobiercy oraz spółdzielnie mieszkaniowe, w przypadku gdy wniosły jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, opłaty za przekształcenie nie wnoszą. W związku z tym, że nabycie przez Skarżącego przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło ani na podstawie art. 7 dekretu [...], ani też nie jest to nabycie w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa, Skarżący nie spełnia także pozostałych wymogów z art. 8 ustawy. Tym samym wobec niespełnienia przez Skarżącego przesłanek z art. 8 ustawy przekształceniowej decyzja Organu, jaki i decyzja Organu I instancji, zdaniem Sądu, są prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.