VII SA/Wa 912/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2020 r. znak[...] w przedmiocie nakazu przywrócenia zabytku do stanu poprzedniego oddala skargę UZASADNIENIE Przedmiotem skargi [...] ("skarżący") jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego ("Minister") z [...] marca 2020 r. o znaku [...], wydana w sprawie dotyczącej przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu i uporządkowania terenu w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W dniu [...] lutego 2020 r. pracownik [...] dokonał oględzin nieruchomości zlokalizowanej w [...]. W trakcie tych oględzin stwierdzono samowolne umieszczenie sławojki i szarych słupków ogrodzeniowych oraz częściowy demontaż płyt chodnikowych. Wykonano powyższe w miejscu prawnie chronionym bez pozwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków ("Wojewódzki Konserwator"), (v. notatka służbowa z [...] lutego 2020 r. z dokumentacją zdjęciową). Decyzją znak [...] z [...] lutego 2020 r. Wojewódzki Konserwator na podstawie art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm., "ustawa o ochronie zabytków"), nakazał [...] właścicielowi nieruchomości usytuowanej na obszarze zabytkowego układu urbanistycznego ulicy [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej. [...] oraz na odcinku od al. [...], wpisanym do rejestru zabytków pod nr rej. [...] niezwłoczne przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu oraz uporządkowanie terenu, poprzez usunięcie samowolnie umieszczonej sławojki i szarych słupków ogrodzeniowych oraz ułożenie zdemontowanych płyt chodnikowych na terenie nieruchomości usytuowanej przy ul[...]. Wyznaczył 14 dni na wykonanie nałożonego obowiązku a jednocześnie nadał wydanej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że na ww. terenie (położonym na obszarze prawnie chronionym) samowolnie umieszczono sławojkę i szare słupki ogrodzeniowe oraz częściowo zdemontowano płyty chodnikowe. Stwierdził, że działania te zrealizowano bez wymaganego na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia, a z uwagi na to, że wprowadzają one chaos, nieład estetyczny niedopuszczalny w ścisłym centrum miasta, muszą być one usunięte w trybie natychmiastowym. Podkreślił przy tym lokalizację nieruchomości, na której działania te przeprowadzono, wskazując, że jest ona położona przy głównej, reprezentacyjnej ulicy miasta, o wysokich walorach historycznych. Stąd też za konieczne uznał zastosowanie ww. art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Zastosowanie art. 108 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego Wojewódzki Konserwator uzasadnił natomiast znaczeniem historycznego układu urbanistycznego miasta i ważnym interesem społecznym, a odstąpienie od zasady uregulowanej w art. 10 § 1 tej ustawy – koniecznością podjęcia szybkich działań interwencyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji, Minister wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] marca 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora. W uzasadnieniu decyzji podał, że z akt sprawy bezspornie wynika, że wykonano prace bez pozwolenia organu ochrony zabytków. W wyniku przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2020 r. kontroli stwierdzono bowiem, że bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na roboty budowlane oraz inne działania na terenie zabytkowym, umieszczono sławojkę i słupy ogrodzeniowe oraz częściowo zdemontowano płyty chodnikowe. Zauważył, że oględzin dokonano bez powiadomienia o tej czynności dowodowej właściciela kontrolowanej nieruchomości gruntowej. Stosownie zaś do art. 79 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a."), strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Celem zawiadomienia, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a., jest zapewnienie stronie możliwości wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodu. Strona może także składać nowe wnioski dowodowe na poparcie swoich twierdzeń. Regulacja zawarta w art. 79 k.p.a. jest konsekwencją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Niemniej, jak wskazał dalej Minister, Wojewódzki Konserwator w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na tryb postępowania określony w art. 10 § 2 k.p.a., z uwagi na konieczność jak najszybszego usunięcia przedmiotowej sławojki i szarych słupków ogrodzeniowych oraz ułożenie zdemontowanych płyt chodnikowych. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu odwoławczego, fakt dokonania oględzin bez udziału strony nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie dokonane przez organ pierwszej instancji. Skarżący nie podważa bowiem istotnych dla sprawy ustaleń konserwatora, natomiast argumenty przytoczone w odwołaniu, dotyczące ogrodzenia terenu budowy hotelu po przeciwnej stronie ulicy [...], nie mają bezpośredniego związku ze sprawą dotyczącą samowolnie podjętych działań na działkach nr ewid. [...]. I dalej Minister stwierdził, że dopuszczono się ewidentnej samowoli, polegającej na posadowieniu na tym terenie wolnostojącej, drewnianej toalety, realizacji ogrodzenia oraz zdemontowania płyt chodnikowych, bez uzyskania decyzji, wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków. Podzielił przy tym stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora co do powodów przyjęcia, że zrealizowane samowolnie działania nie są do zaakceptowania przez organ ochrony zabytków. Wskazał, że samowolne zmiany sposobu zagospodarowania omawianej nieruchomości, wprowadzają chaos i nieład estetyczny, niedopuszczalny w ścisłym centrum miasta, w niedalekim sąsiedztwie zabytkowej architektury. Jednocześnie Minister zaznaczył, że nie ulega wątpliwości prawidłowość ustalenia podmiotu zobowiązanego, bowiem adresatem tej decyzji jest podmiot odpowiedzialny za zrealizowanie samowolnych prac, a zatem stosownie do art. 45 ust. 3 w związku z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków - osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, zobowiązana na swój koszt wykonać nakazane czynności. Minister dodał, że dla prawidłowego ustalenia adresata decyzji nakazowej istotne jest także, że o pozwolenie na prace przy zabytku może się ubiegać jedynie podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością w zakresie wnioskowanych prac, tj. stosownie do art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna posiadająca tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W konsekwencji stwierdził, że zaskarżona decyzja nakazowa została prawidłowo skierowana do właściciela omawianej nieruchomości gruntowej, na której doszło do wskazanych wyżej zmian zagospodarowania terenu. Na zakończenie Minister zauważył, że określenie terminu wykonania nakazanych robót pozwala na ustalenie, kiedy obowiązek powinien zostać wykonany. W razie niewykonania obowiązku w terminie, konieczne jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Określenie terminu ustawodawca pozostawił organowi, jednakże nie ulega wątpliwości, że powinien on zostać ustalony w taki sposób, aby wykonanie obowiązku było w tym terminie realne. Wskazany w zaskarżonej decyzji 14-dniowy termin wykonania tej decyzji był realnie możliwy do spełnienia przez adresata decyzji, z uwagi na brak skomplikowania nakazanych prac oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, stosownie do art. 108 § 1 k.p.a. W skardze do Sądu na ww. decyzję Ministra z [...] marca 2020 r. skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu. Zarzucił naruszenie: -art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w wyniku nie poinformowania skarżącego o podejmowanych czynnościach w sprawie, w tym o oględzinach, i uniemożliwienie mu udziału w niej; -art. 10 § 2 "k.p.k." poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy nie zachodziła pilna potrzeba natychmiastowego działania; -art. 45 § 3 w zw. z art. 44 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego obowiązku. W uzasadnieniu skargi skarżący podał m.in., że pozbawienie go udziału w oględzinach nieruchomości spowodowało wadliwe ustalenie okoliczności sprawy w zakresie wpływu drewnianej instalacji artystycznej na krajobraz. Uniemożliwiło mu bowiem podniesienie, że w pobliżu jego nieruchomości jest wznoszony nowoczesny hotel, a teren budowy jest nieestetycznie ogrodzony. Dodał, że organ wadliwie ustalił, że umieścił na terenie działki sławojkę; na działce znajduje się konstrukcja drewniana o charakterze artystycznym wyglądem swoim wzorowana na prawdziwych sławojkach. Wyjaśnił, że instalacja miała na celu sprowokować ludzi, którzy ją mijają do refleksji na temat życia w [...] i problemów związanych z jego bieżącym funkcjonowaniem. Skarżący podniósł też, że Minister nie zbadał podstawowych faktów, albowiem nieznany mu z tożsamości wandal zniszczył instalację artystyczną, przewracając ją i powodując rozpadnięcie się jej na klika części. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. profesjonalny pełnomocnik Ministra podtrzymał to stanowisko, wskazując na niezasadność zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Ministra z [...] marca 2020 r. o znaku: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Konserwatora z [...] lutego 2020 r., nakazującą skarżącemu w zakreślonym terminie niezwłoczne przywrócenie zabytku - historycznego układu urbanistycznego ulicy [...] - do stanu poprzedniego oraz uporządkowanie terenu poprzez usunięcie samowolnie umieszczonej sławojki i szarych słupków ogrodzeniowych oraz ułożenie zdementowanych płyt chodnikowych na terenie nieruchomości przy ul. [...]. Biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia, nie podważone skutecznie (co więcej - nie kwestionowane) przez skarżącego na żadnym etapie postępowania (w tym we wniesionej skardze), oraz obowiązujący (i znajdujący zastosowanie w sprawie) stan prawny, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, tj. nie narusza prawa. Jednocześnie Sąd przyjął, że zarzuty skargi nie zmieniają tak dokonanej oceny; oparte są na okolicznościach nie mających istotnego znaczenia w sprawie. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o ochronie zabytków w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru roboty budowlane i inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 – wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określając termin wykonania tych czynności, albo zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni (pkt 1); podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Sąd dostrzega przy tym, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków zabytek nieruchomy to nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 (a więc: będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową). Stosownie zaś do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków do zabytków nieruchomych zalicza się w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane. Historycznym układem urbanistycznym lub ruralistycznym jest, zgodnie z art. 3 pkt 12 ww. ustawy przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci ulic lub sieci dróg. Ochroną objęty jest cały układ urbanistyczny, który tworzą wchodzące w jego skład elementy. Zatem, wykonanie robót budowlanych przy zabytku czy też podjęcie innych działań wpływających na wygląd zabytku musi być poprzedzone uzyskaniem pozwolenia konserwatorskiego, o czym stanowi cyt. pow. art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków. Wykonanie zaś ww. robót budowlanych/"innych działań" bez wymaganego pozwolenia obliguje organ konserwatorski do zastosowania jednej z sankcji uregulowanych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Taka też sytuacja, uzasadniająca zastosowanie ww. przepisu art. 45, wystąpiła w tej sprawie, obejmującej wykonanie prac na terenie historycznego układu urbanistycznego ul. [...]; wpis do rejestru zabytków z [...] czerwca 2012 r.), polegających na umieszczeniu sławojki i słupków ogrodzeniowych oraz częściowym zdemontowaniu płyt chodnikowych. Zgromadzony materiał dowodowy (v. notatka służba z 10 lutego 2020 r. i załączone do niej zdjęcia), nie kwestionowany w istocie przez skarżącego, wskazuje bowiem na wykonanie ww. robót budowlanych przy zabytku oraz "innych działań" ingerujących w wygląd zabytku, bez stosownej zgody konserwatorskiej, a to musiało skutkować sformułowaniem nakazu w oparciu o cyt. art. 45 ust. 1 omawianej ustawy. Tak też przyjęto w wydanych w sprawie decyzjach, w których to stosując art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków dokonano prawidłowego wybory sposobu przywrócenia zabytku do stanu właściwego. Wybór jednej z dwóch opcji określonych w art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków uzależniony jest od tego, czy działania przy zabytku doprowadziły do stanu, który w ogóle nie może być akceptowany z punktu widzenia wartości zabytku, czy też do stanu, który mimo jego nielegalnego rodowodu można do wymagań ochrony konserwatorskiej odpowiednio dostosować. W tym przypadku, oceniając wykonane roboty i prace o innym charakterze organy dokonały właściwego wyboru sankcji z art. 45 ust. 1 ustawy i słusznie przyjęły, że należy orzec o przywróceniu zabytku do poprzedniego stanu i uporządkowaniu terenu. Sąd dostrzega zaś w tej kwestii, że konserwator jako wyspecjalizowany organ w zakresie ochrony zabytków może w ramach własnej kompetencji stwierdzić, że wykonane roboty ingerują w układ urbanistyczny, a inne działania doprowadziły do zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, a także które z nich (z uwagi na dobro zabytku i jego ochronę) mogą być zaakceptowane. W konsekwencji Sąd nie znajduje podstaw do podważenia oceny organów wyspecjalizowanych wyrażonej w niniejszej sprawie, z której to wynika, że samowolne zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżącego (położonej na obszarze objętym ochroną konserwatorską) wprowadzają chaos i nieład estetyczny, a jako położone w sąsiedztwie zabytkowej architektury, muszą być usunięte. W ramach tej oceny zwrócono uwagę na historyczną wartość ulicy Piotrkowskiej, stanowiącej główną oś urbanistyczną miasta, będącą jednym z najważniejszych świadectw historii rozwoju XIX-wiecznej [...], ze wskazaniem również i na to, że obszar układu urbanistycznego nie może być "dowolnie zapełniany". Należycie wyważono przy tym interes społeczny i interes strony, dając prymat temu pierwszemu. Zachowanie wyglądu chronionego układu urbanistycznego leży bowiem w interesie społecznym. Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutu skargi wskazującego na wadliwe zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Sąd akcentuje w tym miejscu ponownie to, że ustalony niespornie stan faktyczny wypełniał dyspozycję ww. art. 45 ust. 1. Zauważa także, że wszystkie okoliczności ważne dla zastosowania wskazanego art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków zostały w sprawie wyjaśnione (i nie są sporne). Poza tym Sąd stwierdza, że orzeczony w sprawie i nałożony na skarżącego obowiązek, został w decyzji (organu I instancji) precyzyjnie określony, jest jasny i jednoznaczny. Nadto, prawidłowo został on skierowany do skarżącego, a to – stosownie do art. 45 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2, przepis art. 44 ust. 4 stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z tym ostatnim osoba, która dopuściła się naruszenia przepisów o zabytkach lub naruszyła zakres i warunki określone w pozwoleniu, jest obowiązana na swój koszt wykonać czynności nakazane w decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 albo ust. 3a pkt 1 i 2. W tym przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu miały miejsce na nieruchomości skarżącego, a ten we wniesionym odwołaniu nie wskazywał, że nastąpiły one bez jego wiedzy. W rozpoznawanej skardze również ww. okoliczności nie kwestionuje, zwracając uwagę jedynie na to, że nie tyle umieścił na działce sławojkę, co konstrukcję drewnianą o charakterze artystycznym wyglądem swoim wzorowaną na prawdziwych sławojkach. Zatem, w ocenie Sądu, nie ma też w sprawie wątpliwości co do prawidłowości określenia przez Wojewódzkiego Konserwatora adresata orzeczonego nakazu. W kontekście ww. stwierdzenia ze skargi Sąd zaznacza natomiast, że wobec przytoczonych powyżej przepisów ustawy o ochronie zabytków także umieszczenie instalacji artystycznej zmieniającej wygląd zabytku wpisanego do rejestru musi być poprzedzone uzyskaniem zgody właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a brak takiej zgody skutkuje zastosowaniem cyt. pow. art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. W końcu w kontekście zarzutów procesowych podniesionych w skardze, tj. naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, Sąd zauważa, że owszem, z akt sprawy wynika, że organ I instancji odstąpił od zastosowania art. 10 § 1 k.p.a., nie zawiadomił też skarżącego o wszczęciu postępowania oraz o przeprowadzonych na jego nieruchomości oględzinach. Niemniej nie pozbawiło to skarżącego możliwości zapoznania się z aktami na dalszym etapie, czy też skorzystania ze środków zaskarżenia, i przedstawienia własnego stanowiska. Nie sposób przy tym także pominąć, że skarżący zarzucając pozbawienie go udziału w oględzinach, nie kwestionuje ustaleń wówczas poczynionych co do wykonanych prac i zgody organu konserwatorskiego na ich zrealizowanie, stanowiących następnie podstawę sformułowanego nakazu. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że podnosząc zarzuty procesowe nie wykazał w konsekwencji ich wpływu na wynik sprawy, a tylko tego rodzaju uchybienie wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego uprawniałoby Sąd do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."). Tak też wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, akcentując, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny (tak m.in. w przywołanym w piśmie procesowym przez stronę przeciwną wyroku NSA z 15 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1454.18). Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. oceniać należy bowiem z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Zatem nawet w przypadku uznania, że wadliwym było odstąpienie w niniejszej sprawie przez organ I instancji od zasady uregulowanej w art. 10 § 1 k.p.a., nie można uznać, aby wada ta uzasadniała uchylenie wydanych decyzji. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty skargi nie ujawniły tego rodzaju wad, które winny skutkować co najmniej jej uchyleniem. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.