I SAB/Wr 50/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Kieres (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Jadwiga Danuta Mróz, sędzia WSA Marta Semiczek, , po rozpoznaniu w Wydziale I, w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi: V. K. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały: I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności w sprawie z wniosku Strony skarżącej; II. zobowiązuje Wojewodę D. do wydania aktu administracyjnego w sprawie Strony skarżącej, w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz Strony skarżącej kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; V. dalej idącą skargę oddala. UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A.B. (dalej: Strona, Skarżący) jest bezczynność Wojewody D. (dalej: Organ, Wojewoda) w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt stały. Jak wynika z akt sprawy [...] sierpnia 2019 r. Strona złożyła wniosek do Wojewody D. Pismem z [...] października 2019 r. ( data wpływu do Organu ) wniosła ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W dniu [...] października 2019 r. Organ tworzy pisma: 1. wezwanie do osobistego stawiennictwa, o kserokopie wszystkich stron paszportu z adnotacjami, uzupełnienie wniosku - w terminie siedmiu dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania ( doręczone 28.10.2019 r.); 2. pismo przekazujące ponaglenie Strony do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ( doręczone 17.10.2019 r.). Ponaglenie postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. Szef Urzędu do spraw Cudzoziemców uznał za nieuzasadnione. W dniu [...] października 2019 r. do Organu wpływa korekta wniosku wraz z kopiami stron paszportu (adnotacje), Strona staje osobiście w urzędzie Organu i składa odciski palców. W dniu [...] lutego 2020 r. Strona wniosła kolejne ponaglenie, które pismem z 10 marca 2020 r. przekazano Szefowi Urzędu do spraw Cudzoziemców ( doręczone 20.03.2020 r. ). W dniu 9 marca 2020 r. Organ skierował pisma do Policji, ABW, SG z zapytaniem, czy Skarżący nie stanowi zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony i bezpieczeństwa publicznego. Jednocześnie pismem z tego samego dnia wezwano Stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów: drzewa genealogicznego, zaświadczenia opatrzonego stampila Apostille, informując o zakończeniu postępowania w dacie 4 sierpnia 2020 r. oraz wezwano do osobistego złożenia wyjaśnień, wyznaczając termin ich złożenia na 30 kwietnia 2020 r. Pismem z 30 marca 2020 r. Straż Graniczna poinformowała, iż nie uzyskano informacji, że wjazd i pobyt Skarżącego stanowi zagrożenie dla obronności i bezpieczeństwa państwa. W dniu 30 kwietnia Strona stawiła się w Organie celem złożenia wyjaśnień. Do przesłuchania nie doszło z uwagi na stan epidemii związany z Covid -19. W dniu 5 maja 2020 r. wpłynęło pismo z Policji z informacją, że Strona nie stanowi zagrożenia dla obronności i bezpieczeństwa państwa. W dniu [...] lipca 2020 r. (data wpływu do Organu) Strona wniosła skargę na bezczynność Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 6 sierpnia 2020 r. Organ tworzy pismo informujące o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczając ten termin na 90 dzień przypadający po odwołaniu stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii liczonego od odwołania tego ze stanów, który obowiązywał jako ostatni, wezwanie do uzupełnienia dokumentów: drzewa genealogicznego, sporządzenia zaświadczenia opatrzonego stampila Apostille oraz potwierdzono datę osobistego stawiennictwa Strony celem złożenia wyjaśnień, wyznaczoną na 18 sierpnia 2020 r. W skardze na bezczynność skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Strona wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Organu do wydania decyzji o zezwolenie na pobyt stały dla cudzoziemca; 3) przyznanie od Organu na rzecz Strony odszkodowania w wysokości odsetek ustawowych z tytułu szkody poniesionej na skutek przewlekłego prowadzenia postepowania i niewydania decyzji we właściwym ustawowo terminie.; 4) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Organ pomimo nieskomplikowanego charakteru sprawy nie wydał do tej pory rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie wskazując, że sposób prowadzenia spraw przez pracowników Organu nie wynika ze złej woli, ale z ogromnej ilości wpływających do Organu wniosków cudzoziemców, konieczności procedowania w wielu sprawach naraz i fluktuacji pracowników. Organ nie znajduje podstaw dla uznania by bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz dla zasądzenie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Zdaniem Organu zasądzenie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu i należy mieć także na uwadze obiektywne uwarunkowania związane z działalnością organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120 p.p.s.a.). Na przytoczonej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. Następnie należy zwrócić uwagę, że bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej: k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Natomiast w myśl ogólnej reguły wyrażonej w art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu Organ dopuścił się bezczynności. Z akt sprawy wynika, że złożony przez Stronę wniosek [...] sierpnia 2019 r. o zezwolenie na pobyt stały nie został załatwiony we właściwym terminie. Pierwszą czynność organ podjął 9 października 2019 r., już po wpłynięciu pierwszego ponaglenia, wzywając Stronę do osobistego stawiennictwa oraz uzupełnienie wniosku. Pomimo uzupełnienia przez Stronę wniosku 31 października 2019 r., Organ dopiero po kolejnym wniesieniu przez Stronę ponaglenia ([...].02.2020 r.) podjął następne czynności w sprawie, zwracając się pismem z 9 marca 2020 r. do odpowiednich służb o udzielenie informacji w zakresie obronności i bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz wzywając Stronę do przedłożenia dodatkowych dokumentów, osobiste stawiennictwo celem złożenia wyjaśnień oraz informując Stronę o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na 4 sierpnia 2020 r. Kolejną czynność Organ podjął dopiero 6 sierpnia 2020 r., po wniesieniu przez Stronę skargi do Sądu ( data wpływu do Organu 16.07.2020 r.) tworząc pismo wzywające Stronę celem przesłuchania wyznaczając termin na 18 sierpnia 2020 r. oraz o uzupełnienie dokumentów. Z powyższych sekwencji zdarzeń wynika, że to w istocie Strona stymulowała działania Organu ( dwukrotne ponaglenia oraz wniesienie skargi do Sądu ). Natomiast działania Organu, podjęte w dużych odstępach czasu zmierzały do zamaskowania bezczynności Organu w rozpoznaniu sprawy. Sprawa od [...] sierpnia 2019 r. do dnia wyrokowania przez Sąd (04.11.2020 r.) nie została załatwiona. Podkreślić należy, że kontrolowana przez sąd administracyjny bezczynność w postępowaniu administracyjnym związana z niezałatwieniem sprawy w terminie może być wynikiem zarówno braku podjęcia przez organ administracyjny jakichkolwiek działań procesowych, jak i wówczas, gdy takie czynności były podejmowane, lecz były one nieefektywne, czy też były dokonywane w dużych odstępach czasu itp.. Jeżeli zatem organ prowadzący postępowanie administracyjne podejmował czynności w sprawie, lecz nie załatwił jej w terminach prawem przewidzianych, to należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Co do zasady, nie mają znaczenia przyczyny i okoliczności, z powodu których określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (np. brak pracowników, ich absencja lub duża liczba spraw w toku). Wobec normatywnego uregulowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej bezczynność należy łączyć z upływem tych terminów, a nie z aktywnością lub jej brakiem po stronie organu administracyjnego Powyższe wskazuje, że Organ pozostawał w sprawie bezczynny, naruszając w ten sposób zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 12 k.p.a. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Okres zwłoki ze strony Organu przekroczył, maksymalny termin dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku Skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności usprawiedliwiające tę bezczynność Organu. Zauważyć należy, że skarga na bezczynność wpłynęła do Organu [...] lipca 2020 r., a więc już po 14 marca 2020 r. – od tej daty obowiązywał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemiologiczne, a następnie od 20 marca 2020 r. - stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Kwestia ta jak i przepisu art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) – obowiązującego 31.03.-15.05.2020 r., mają znaczenia dla rozstrzygania o bezczynności w prowadzonym przez Organ postępowaniu o tyle, że Sąd wyłączył z okresu objętego bezczynnością i jego skutków czas obowiązywania konsekwencji dla biegu terminów z art. 15zzs wymienionej ustawy. W zaistniałym stanie rzeczy stwierdzić należało, że Organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Wskazać dalej należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, ale przede wszystkim opisaną wyżej postawę Organu Sąd uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O rażącym naruszeniu prawa w postaci bezczynności świadczą w szczególności milczenie Organu po otrzymaniu wniosku Strony oraz zainteresowanie się sprawą przez Organ dopiero po wniesieniu przez Stronę ponagleń oraz skargi do Sądu na bezczynność Organu, wykonywania czynności w dużych odstępach czasu mających na celu zamaskować tę bezczynność Organu. W ocenie Sądu, wykazana bezczynność nosi cechę rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt III wyroku. Z uwagi na brak rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zobowiązał Organ do wydania aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty otrzymania przez Organ prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku). Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony takie jak np. stopień przekroczenia terminów załatwienia sprawy czy dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona. Podkreślenia wymaga, że zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Z przyczyn omówionych wyżej Sąd uznał, że stwierdzenie bezczynności Organu w rozpoznaniu sprawy stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowanie innych instrumentów przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. W sprawie nie zaistniały takie szczególne okoliczności po stronie Skarżącego, które wymagałyby zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej. Stąd też skargę w tym zakresie Sąd oddalił, o czym orzekł w pkt IV wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w pkt V wyroku.