I SAB/Wr 222/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Przewodniczący, Sędziowie Sędziowie, Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca) Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Sędzia WSA Dagmara Dominik - Ogińska Sędzia NSA Anna Moskała, Sędzia WSA Daria Gawlak - Nowakowska Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi N. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe postępowanie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 500 zł (słownie: pięćset) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Przedmiotem N. K. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w zakresie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Jak wynika z akt sprawy 9 stycznia 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z 10 października 2019 r. skarżąca złożyła dodatkowe dokumenty, zwracając się z prośbą o informację na jakim etapie jest jej sprawa. W dniu 16 czerwca 2019 r. skarżąca przedłożyła kolejne dokumenty w sprawie, prosząc o umożliwienie wbicia stempla w paszporcie i przyspieszenie rozpoznania sprawy. W dniu 20 marca 2019 r. złożono kolejne dokumenty, a dzień później strona stawiła się w siedzibie organu administracji realizując obowiązek wynikający z art. 105 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach (Dz.U. z 2018, poz. 2094 ze zm., dalej ustawa o Cudzoziemcach). W dniu 30 sierpnia 2019 r. strona złożyła ponaglenie, zawracając uwagę na przekroczenie ustawowych terminów rozpoznania sprawy. Pismem z 4 listopada 2019 organ administracji, przekazała ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, uznając je za uzasadnione. W dniu 19 czerwca 2020 r. do organu administracji wpłynęło kolejne ponaglenie skarżącej na niezałatwienie sprawy i bezczynność organu administracji. Skarżąca domagała się stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu administracji do rozpoznania wniosku i wyjaśnienia przyczyn zwłoki. W dniu 2 lipca 2020 r. skarżąca złożyła dodatkowe dokumenty. W dniu 14 lipca 2020 r. organ administracji działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej k.p.a.) wezwał stronę do dołączenia kompletnego i prawidłowo podpisanego załącznika nr 1 i dostarczenia czterech fotografii. Pismem z 16 lipca ponaglenie strony przekazano zgodnie z właściwością Urzędowi do Spraw Cudzoziemców. W dniu 25 czerwca 2020 r. skarżąca wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, zarzucając mu naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów wydania decyzji w sprawie. Wnioskował o: 1) stwierdzenie przewlekłości postępowania organu administracji; 2) stwierdzenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; 4) przyznanie od organu administracji na rzecz strony sumy pieniężnej w kwocie 15.000 złotych na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 20002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 23 25 ze zm., dalej p.p.s.a.) 5) skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu opisała przebieg postępowania wywodząc, że przez ponad 17 miesięcy organ administracji nie rozpoznał wniosku skarżącej. Wywodziła, że wobec wniesienia ponaglenia skarga jest dopuszczalna. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych definiowała przewlekłość wskazując na brak legalnego pojęcia przewlekłości i rażącego naruszenia prawa w przepisach k.p.a. Zwracała uwagę na ustawowe terminy załatwienia sprawy, które zostały przekroczone bez uzasadnienia, gdyż sprawa nie należy do skomplikowanych. Wskazała, że uzasadnieniem dla tak długiego procedowania nie mogą być braki kadrowe i duży napływ wniosków, gdyż stan ten trwa już bardzo długo i nie są podejmowane żadne środki zaradcze. Uzasadniając żądanie zasądzenia sumy pieniężnej skarżąca ponownie odwołała się do orzecznictwa sądów administracyjnych, zaznaczyła, że tylko ten środek jest w stanie skutecznie doprowadzić do zmiany podejścia w rozpoznawaniu wniosków cudzoziemców. Ponadto skarżąca przywołała obszerne fragmenty raportu NIK na temat oceny (negatywnej) działania organu administracji w podobnych sprawach, akcentując nierówne traktowanie wnioskodawców. Ponadto wywodziła, że tak długie oczekiwanie na rozpoznanie wniosku doprowadziło do intensywnego stresu i frustracji ograniczając możliwość swobodnego przemieszczania się. Końcowo skarżący wskazywała na stan epidemii i art. 15 zzs ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), wyłączającą okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. ze stanu przewlekłości. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania, a następnie wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2017 – 2019, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności organu administracji, ale jest wynikiem wskazywanej ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Sprawy wpływające do organu administracji są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe rozpoznanie sprawy ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania przyznania sumy pieniężnej, organ administracji publicznej podniósł, że zasądzenie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. W ocenie organu administracji wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do indywidualnej sytuacji skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku strony, a przewlekłość jest rażąca. Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie. W sprawie nie jest sporne, że podstawę procesową działania organów administracji publicznej w zakresie rozpoznania wniosku strony na podstawie przepisów ustawy o cudzoziemcach regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.). Terminy załatwiania spraw zostały uregulowane w przepisie art. 35 ww. ustawy. Stosownie do § 1 ww. regulacji organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Jednocześnie dalsze zapisy ww. ustawy definiują pojęcie przewlekłości, wskazując w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Reguły te są wzmacniane przez dalsze przepisy k.p.a., w szczególności art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Istotnych wskazówek w zakresie realizacji tych zasad i sytuacji kwalifikowanych jako naruszenie terminów załatwienia sprawy postrzeganych jako przewlekłość dostarcza orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzeczeniach zgodnie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy w sprawie została wydana finalna decyzja, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, przewlekłość jest zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi administracji będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15, z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA). Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej, nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz mając na uwadze takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16, publ. w CBOSA). Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie, ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustaleniem wzajemnych zależności między zasadą legalizmu a zasadą szybkości postępowania zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt II GSK 916/15, publ. w CBOSA), który podkreślił, że zasady te nie pozostają ze sobą w kolizji i powinny być realizowane w równym stopniu. Zasada szybkości postępowania nie niweczy zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania w sposób sprawny, racjonalny i efektywny. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Powyższe znajduje potwierdzenie w powoływanym na wstępie art. 35 k.p.a. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy istotne są również dalsze zapisy k.p.a., tj. art. 36 stanowiący, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Przenosząc opisane uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba stwierdzić, że postępowanie organu administracji publicznej cechowała przewlekłość. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że organ administracji publicznej przez okres niemal 17 miesięcy, licząc na moment złożenia skargi nie rozpoznał wniosku skarżącej. Jednocześnie wskazać trzeba, że oceniając sprawność prowadzonego postępowania z punktu widzenia przewlekłości Sąd miał na uwadze terminy wskazane w ustawie z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), tj. okres od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r. wyłączające możliwość orzekania w przedmiocie bezczynności organu administracji. Biorąc jednak pod uwagę ten fakt to i tak organ administracji nie rozpoznał sprawy przez okres niemal 15 miesięcy i to bez istotnej przyczyny. Odnotowania wymaga, że po wpływie wniosku do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w celu rozpoznania sprawy. Bezczynność trwała pomimo złożenia przez skarżącą ponaglenia, co miało miejsce dwukrotnie w tej sprawi tj. w dniu 30 września 2019 r. i 16 czerwca 2020 r. Poza przekazaniem ponagleń właściwemu organowi nie podjęto żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Podjęto je dopiero po wniesieniu skargi. Nawet ponaglenia zostały przekazane do organu wyższego stopnia z naruszeniem terminów wskazanych w przepisach (art. 37 § 4 k.p.a.). Tymczasem termin ustawowy na rozpoznanie sprawy wynosi miesiąc, zaś w sprawach skomplikowanych dwa miesiące. Przy czym sprawa skarżącej, zdaniem Sądu, nie należała do szczególnie skomplikowanych wymagających szerokiego i wielowymiarowego postępowania dowodowego. Dowodzą tego akta sprawy, większość niezbędnych dla sprawy dokumentów dołączono do wniosku. Akta sprawy dowodzą, że dopiero po wniesieniu skargi zostały podjęte działania w merytoryczne w sprawie. Odnotowania przy tym wymaga, że w sprawie nie wystąpiono nawet z zapytaniem do właściwych służb w trybie art. 109 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o Cudzoziemcach. W tych okolicznościach nie ma wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej narusza wskazane w skardze przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw, przy czym zwłoka ta nie ma usprawiedliwienia. Tak rażącej przewlekłości nie może usprawiedliwiać napływ dużej ilości wniosków czy fluktuacja pracowników. W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwsze w sprawie czynności) - po upływie niemal 17 miesięcy od jego wpływu i to dopiero po monitach strony. Opisane fakty dowodzą, że w rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a., dopuścił się przewlekłości, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało Sąd do uwzględnienia skargi. Jednocześnie oceniając te okoliczności – jak już wskazano Sąd - wziął pod uwagę wystąpienie na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego oraz zapisy art. 15zzs ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednakże wyłączywszy z okresu załatwienia sprawy wskazany przez ustawodawcę okres (od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości postępowania. Do wskazanego przez ustawodawcę czasu zawieszenia dopuszczalności orzekania o przewlekłość postępowania sprawa była procedowana przez niemal 15 miesięcy. Jednocześnie art. 149 § 1 p.p.s.a. określa kompetencje Sądu w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z jego brzmieniem Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dalsze przepisy stanowią, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Wskazany zapis zawiera nie uprawnienie, ale obowiązek Sądu w zakresie oceny, czy w sprawie przewlekłość miała charakter kwalifikowany. Wypełniając ten obowiązek, stwierdzić trzeba, że opisane fakty mające odzwierciedlenie w aktach sprawy, nie pozostawiają wątpliwości, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, k.p.a. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, wszystkie orzeczenia publ. w CBOSA). W kontekście opisanych kryteriów nie może budzić wątpliwości, że działanie organu administracji publicznej w tej sprawie, a raczej przewlekłość jego postępowania i przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy winno być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo. W rozpoznawanej sprawie nie istniała potrzeba prowadzenia czasochłonnego postępowania mającego na celu zbieranie dowodów w postaci przesłuchania świadków czy opinii biegłych, występowania do kontrahentów o udzielenie niezbędnych informacji. Procedowanie w tej sprawie zasadniczo odbywa się na podstawie dostarczonych przez stronę dokumentów. Opisane już okoliczności wskazują, że przewlekłość organu administracji nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Do rozpoznania wniosku przystąpiono dopiero po wniesieniu ponaglenia oraz skargi. W opinii Sądu stwierdzona przewlekłość nie ma istotnego usprawiedliwienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wskazano nie stanowi o niej złożoność sprawy ani konieczność gromadzenia dowodów. Nie jest usprawiedliwieniem także powoływana w odpowiedzi na skargę duża ilość składanych wniosków i reorganizacji pracy urzędu. Są to okoliczności procesowo obojętne. Niezależnie od tego nie mogą uzasadniać aż tak istotnej bezczynności, abstrahując bowiem od problemów kadrowych (jak wskazuje organ administracji publicznej następuje duża rotacja pracowników) w sprawie nie dopełniono żadnych wymogów nakładanych na organy administracji publicznej w zakresie terminów rozpoznawania spraw. W okresie od wpływu wniosku strony do dnia wniesienia skargi organ administracji publicznej pozostawał w milczeniu. Niewątpliwie tak długie prowadzenie postępowania jest nieakceptowane z punktu widzenia zasad demokratycznego państwa prawa, nosi przy tym znamiona oczywistości, które nie miało żadnego racjonalnego uzasadnienia mogącego usprawiedliwiać organ administracji publicznej. Kierując się zatem przedstawionymi kryteriami stopnia przewlekłości postępowania, należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do rażącego, przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Zważywszy na tę funkcje Sąd orzekł o przyznaniu skarżącej wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej mając na uwadze podnoszone przez stronę w skardze okoliczności uzasadniające wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej. Na jej wymiar ma niewątpliwie wpływ czas prowadzenia postępowania ale także sposób uzasadnienia żądania, który w tej sprawie był niezwykle ogólnikowy i nie odnosił się konkretnych okoliczności. Niemniej orzekając w tej sprawie Sąd wziął pod uwagę trudności związane normalnym funkcjonowanie, w tym możliwości swobodnego przemieszczania się w ruchu transgranicznym i stres wywołany długim oczekiwaniem na rozpoznanie sprawy bez możliwości pozyskania jakiejkolwiek informacji o sprawie. Drugą nie mniej istotną przesłanką zasądzenia tej należności na rzecz strony jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka, która ma przymusić organ administracji do sprawnego rozpoznania sprawy skarżącego i innych podmiotów w możliwe szybkim terminie. Mając powyższe na uwadze, Sąd za uzasadnione uznał przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 500 zł. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I, II i IV sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt III sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).