I OSK 1229/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/19 w sprawie ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 26 listopada 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty W. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Starosty W. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził niedopuszczalność odwołania Starosty W. (Skarbu Państwa) od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., znak: [...] w zakresie, w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parcel z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta W. złożył odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w zakresie pkt 1 decyzji, w której organ orzekł o niepodpadaniu wybranych parcel katastralnych pod przepisy dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 4, poz. 17). Pismem z [...] maja 2018 r. H. H. wniosła o stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez Starostę W. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w części dotyczącej działek będących własnością Gminy W. ze względu na brak interesu prawnego w tym zakresie. W ocenie Ministra, odwołanie jest niedopuszczalne w zakresie działek objętych wskazaną decyzją Wojewody [...], ale niebędących własnością Starosty W. Struktura właścicielska działek będących odpowiednikiem wymienionych w sentencji decyzji dawnych parceli należących niegdyś do L. R. jest obecnie zróżnicowana i oprócz odwołującego się, Starosty W., obejmuje również inne podmioty i osoby fizyczne. Odwołujący się, zdaniem organu, może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parcel, określonych w pkt 1 decyzji, którą zakwestionował. Starosta W. jest właścicielem następujących działek objętych dawnymi parcelami, o których mowa w pkt 1 decyzji: nr [...]. W zakresie, w jakim powołane rozstrzygnięcie Wojewody odnosi się do tych działek Starosta W. może je kwestionować, w pozostałym zakresie, odnoszącym się do innych działek do niego nienależących, a objętych odwołaniem z [...] kwietnie 2018 r., jest to niedopuszczalne. Skargę na powyższe postanowienie wniósł Starosta W., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 134 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Starosta W., choć uznany za stronę postępowania, może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parceli określonych w powyższej decyzji, czego skutkiem było nieuzasadnione i nieprawidłowe stwierdzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niedopuszczalności odwołania od tej decyzji w zakresie odnoszącym się do działek, co do których Staroście W. nie przysługuje aktualnie tytuł własności; 2) art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji poprzez pozbawienie Starosty W. prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. H. H. również wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę, stwierdził m.in., że pojęcie strony postępowania administracyjnego zawiera art. 28 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, który sąd wojewódzki podzielił, że stroną, która ma bezpośredni interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej jest były właściciel lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości. Tego rodzaju bezpośredni interes prawny, pojmowany jako kategoria prawa materialnego, nie przysługuje skarżącemu w odniesieniu do nieruchomości, której nie jest on właścicielem albo użytkownikiem wieczystym. Rozstrzygnięcie sprawy w odniesieniu do nieruchomości, której skarżący nie jest dysponentem, nie zmienia bowiem jego sytuacji prawnej. Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, zgodnie z którym odwołujący się może kwestionować orzeczenie Wojewody [...] jedynie w zakresie, w jakim jest właścicielem działek będących odpowiednikami dawnych parcel określonych w pkt 1 decyzji, którą zakwestionował. Sąd nie uznał za prawidłową argumentacji skargi, że Skarb Państwa ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji w przedmiocie niepodpadania wybranych parcel katastralnych pod przepisy dekretu z 6 września 1944 r., tylko z tego powodu, że w tej sprawie rozstrzyga się, czy Skarb Państwa na podstawie powołanego dekretu stał się właścicielem nieruchomości stanowiących dawny majątek L. R., niezależnie od tego, kto w chwili obecnej jest właścicielem poszczególnych nieruchomości. Interes, na który powołuje się Skarb Państwa, nie ma przymiotu aktualności, rzeczywistości i konkretności – w istocie jest to interes faktyczny. W konsekwencji w przypadku, gdy oczywiste jest, że występujący z odwołaniem podmiot nie ma interesu prawnego, bo nie jest aktualnym właścicielem ani użytkownikiem wieczystym określonych nieruchomości, zachodzą podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w tym zakresie, na podstawie art. 134 k.p.a. W tej kwestii organ odwoławczy nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do badania interesu prawnego, a jedynie ogranicza się do ustalenia, czy podmiot ten jest byłym właścicielem lub jego następcą prawnym albo aktualnym właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. Sąd wojewódzki stwierdził jednak, że przyczyną uchylenia zaskarżonego postanowienia było naruszenie art. 7, 77 i 107 k.p.a. Z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika jednoznacznie, dlaczego taki zakres niedopuszczalności odwołania przyjął Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania Starosty W. od pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w zakresie, w jakim odnosi się ono do obecnych działek stanowiących odpowiedniki wymienionych w tym punkcie parceli z wyjątkiem działek ewidencyjnych nr [...]. Natomiast z decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. wynika, że Skarb Państwa jest właścicielem następujących działek: [...]. Ponadto działki nr ewidencyjny [...] i [...] stanowią własność Skarbu Państwa w zarządzie Gminy W. Działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa – [...], a działka nr [...] stanowi własność Skarbu Państwa – [...] W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, w piśmie z [...] maja 2019 r., Starosta W. wyjaśnił, że pozostaje właścicielem działek o numerach geodezyjnych [...] i [...]. Natomiast w związku przekształceniem użytkowania wieczystego we własność na 1 stycznia 2019 r. Skarb Państwa nie był już właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,0902 ha. Wymaga zatem, zdaniem sądu, jednoznacznego wyjaśnienia, w jakim zakresie (w odniesieniu do jakich działek) Starosta W. posiada interes prawny w zaskarżeniu pkt 1 decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., ponieważ z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, z jakich przyczyn część działek, wymienionych w decyzji z [...] marca 2018 r. jako własność Skarbu Państwa, została pominięta. Z uwagi na charakter postępowania i istotne znaczenie dla stosunków własnościowych na danym obszarze, w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w części, konieczne jest jednoznaczne określenie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn określenia takiego zakresu niedopuszczalności odwołania, w szczególności przez odniesienie działek do dawnych parceli. Sąd wojewódzki dodał też, że organ pominął fakt, że w dacie wniesienia odwołania Skarb Państwa był uprawniony do kwestionowania decyzji organu pierwszej instancji w odniesieniu do działki nr [...]. Dopiero w wyniku przekształceń własnościowych (wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów; Dz. U. z 2019 r., poz. 916) Skarb Państwa przestał być właścicielem tej nieruchomości. W takich okolicznościach sprawy organ odwoławczy zobowiązany był zwrócić się do aktualnych właścicieli tej działki (nr [...]), czy jako następcy prawni podtrzymują odwołanie Starosty W. w zakresie dotyczącym działki nr [...]. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Starosta W. zaskarżając go w pkt 1 i zarzucając mu naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowej kontroli działalności organu administracji publicznej przez brak uznania za nieprawidłowe (a tym samym uznania jako podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji) stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Skarb Państwa - Starosta W. nie może być uznany za stronę postępowania, a tym samym nie może kwestionować orzeczenia Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w zakresie, w jakim decyzja ta odnosi się do działek będących odpowiednikami dawnych parceli określonych w powyższej decyzji, co do których aktualnie Skarbowi Państwa - Staroście W. nie przysługuje tytuł prawny, czego skutkiem było nieuzasadnione i nieprawidłowe przyjęcie za słuszne stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o niedopuszczalności odwołania od tej decyzji w zakresie odnoszącym się do działek, co do których Skarbowi Państwa - Staroście W. nie przysługuje aktualnie tytuł własności; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie stwierdził brak interesu prawnego skarżącego w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niedopuszczalność wniesienia przez Skarb Państwa - Starostę W. odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2018 r. w zakresie, w jakim odwołanie to odnosi się do działek będących odpowiednikami dawnych parceli określonych w powyższej decyzji, co do których Skarbowi Państwa - Staroście W. nie przysługuje aktualnie tytuł własności. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał m.in., że nie sposób przyjąć, że Skarb Państwa nie może kwestionować decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie, że nie ma interesu prawnego, skoro jej przedmiotem jest kwestia nabycia własności przez Skarb Państwa i to na dzień 13 września 1944 r. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - przywołując choćby wyrok NSA wydany w sprawie I OSK 2570/14 - stronami postępowania w sprawie o niepodpadanie pod działanie dekretu PKWN winien być zatem dawny właściciel nieruchomości lub jego następca prawny oraz podmiot. któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny. Obok zatem aktualnego właściciela uzasadnione i konieczne jest przypisanie przymiotu strony także dawnemu właścicielowi nieruchomości, szczególnie że częstokroć interesy obecnego i poprzedniego właściciela mogą być rozbieżne. Może być też tak, że obecny właściciel nie jest zainteresowany udziałem w sprawie, co - przy uznaniu za słuszny poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - skutkowałoby brakiem przedstawienia stanowiska podmiotu, który jest zainteresowany rozstrzygnięciem i którego sytuacji dotyczy rozstrzygniecie, wskazujące na to, czy na dzień 13 września 1944 r. nieruchomość stała się jego własnością. Jak już podniósł skarżący w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia, czy nieruchomość jest nadal własnością Skarbu Państwa, bowiem w postępowaniu tym nie orzeka się o wydaniu nieruchomości, nie rozstrzyga się komu przysługuje dzisiaj tytuł własności do tej nieruchomości, lecz o tym, czy nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej w całości czy w części. I tak właśnie oznaczony został zakres stron postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie prowadzonej z wniosku H. H. z dnia [...] marca 2017 r. Skarżący kasacyjnie podniósł, że to Skarb Państwa na podstawie dekretu stał się właścicielem nieruchomości stanowiących dawny majątek L. R., co wskazuje - w sposób oczywisty - na interes prawny Skarbu Państwa w niniejszym postępowaniu. Za niedopuszczalne uznać należy pozbawienie możliwości udziału Skarbu Państwa w postępowaniu, w którym ustala się czy dana nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. Skoro w niniejszej sprawie organ ustala i rozstrzyga, czy na 13 września 1944 r. na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa (a więc rozstrzyga o prawach Skarbu Państwa), to oczywistym jest, że Skarb Państwa ma interes prawny w rozstrzygnięciu tej kwestii i to niezależnie od tego, kto i w jakim zakresie jest dzisiaj właścicielem poszczególnych nieruchomości. Interes prawny Skarbu Państwa uzasadniony jest także ewentualnymi prawnymi konsekwencjami wydanej w tej sprawie decyzji. Nie rozstrzygając i nie wskazując w tym miejscu ewentualnych możliwości dalszych działań podejmowanych przez uczestników niniejszego postępowania, z pewnością można zwrócić uwagę na ewentualne roszczenia odszkodowawcze. Skarżący kasacyjnie zauważył, że są sytuacje, w których pomimo tego, iż Skarb Państwa nie jest już dziś właścicielem nieruchomości, to nadal posiada pewne uprawnienia, które w konkretnych okolicznościach mogą skutkować zwrotem tych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Sytuacja taka będzie mogła mieć miejsce, kiedy to np. w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych [Dz. U. z 1990 r" nr 32, poz. 191 z późń. zm.) nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa zostały przekazane Gminie na jej wniosek w celu realizacji jej zadań. Tutaj należy zauważyć, iż przekazanie na rzecz gminy, w trybie art. 5 ust. 4 ww. ustawy mienia Skarbu Państwa skutkuje tym, że Gmina zobowiązana jest wykorzystywać to mienie w celu realizacji zadań, w związku z którymi mienie to nabyła. W przypadku zaprzestania realizacji zadań zaistnieją przesłanki określone w art. 162 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, na mocy którego Wojewoda orzeka o wygaśnięciu, jako bezprzedmiotowej, decyzji przekazującej mienie Skarbu Państwa. Mienie przekazane w trybie art. 5 ust. 4 cytowanej ustawy nie podlega obrotowi cywilnoprawnemu, w przeciwieństwie do mienia Skarbu Państwa nabytego z mocy prawa. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia m.in. z nieruchomością, która została nabyta na podstawie decyzji wydanej właśnie w oparciu o art. 5 ust. 4. Nieruchomość stanowiąca obecnie działkę nr [...] (dawniej [...]) została przekazana Gminie W. w celu realizacji zadań w dziedzinie prowadzenia szkół podstawowych decyzją Wojewody Poznańskiego. Nieruchomość taka w każdym momencie może podlegać zwrotowi na rzecz Skarbu Państwa w przypadku, kiedy przestanie być wykorzystywana na cel określony w decyzji. Nie można więc stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku interes prawny Skarbu Państwa nie istnieje. Skarżący podniósł, że niedopuszczalność stwierdzenia odwołania przez organ odwoławczy w formie postanowienia jest uzasadniona tylko w przypadku, gdy z treści złożonego odwołania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że wnoszący odwołanie nie ma w sprawie interesu prawnego. O oczywistym braku legitymacji wnoszącego odwołanie można jednak mówić tylko wówczas, gdy ustalenie takie ma obiektywny wymiar i nie wiąże się z potrzebą oceny interesu prawnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że w przypadku, gdy podmiot wnoszący odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązków, organ odwoławczy jest zobowiązany rozpoznać odwołanie. Skarżący podkreślił, że Skarb Państwa - Starosta W. został wskazany w niniejszej sprawie jako strona. Organ administracyjny prowadzący postępowanie nie kwestionował tego przymiotu i legitymacji do występowania w sprawie. Skarb Państwa - Starosta W. brał udział w dotychczasowym przebiegu postępowania, otrzymując wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] nie dopatrzył się także braku legitymacji do zaskarżenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r. i przekazał odwołanie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji przysługuje stronie. Stosownie zaś do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten nie stanowi jednak samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania, gdyż ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnioskodawcy a przedmiotem sprawy. Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes prawny charakteryzuje się więc następującymi cechami: jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225, wyrok NSA z 30 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2084/12 i wyrok NSA z 29 maja 2014 r., sygn. II OSK 3086/12– wyroki dostępne na stronie internetowej – orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (zob. wyrok NSA z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98, Lex nr 47898). W orzecznictwie sądów administracyjnych i w tej sprawie nie jest sporne, że w sprawach dotyczących ustalenia, czy dana nieruchomość jest wyłączona spod działania postanowień zawartych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) stroną jest były właściciel przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny do nieruchomości. Nie można natomiast zgodzić się ze Starostą W., który wskazuje, że przymiot strony powinien przysługiwać także Skarbowi Państwa jako byłemu właścicielowi tej nieruchomości. Przypomnieć należy, że interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie. Tymczasem rozstrzygnięcie w wyżej wskazanym przedmiocie nie zmieni bezpośrednio sytuacji prawnej Skarbu Państwa co do nieruchomości, których nie jest już właścicielem. Starosta W. nie wskazał także innych tzw. praw refleksowych, które uzasadniałyby pośrednio interes Skarbu Państwa co do zaskarżenia decyzji organu pierwszej instancji we wskazanym wyżej zakresie. Nie jest bowiem źródłem takiego interesu wskazywana przez skarżącego kasacyjnie hipotetyczna możliwość wydania przez wojewodę decyzji o wygaśnięciu decyzji przekazującej bliżej nie wskazanej gminie określonej nieruchomości na realizację jej zadań, czy też możliwość wystąpienia w przyszłości z roszczeniami odszkodowawczymi. Trzeba też wyjaśnić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest już przedmiotem sporu stanowisko przyjęte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z 10 maja 2001 r., sygn. akt I SA 2595/99 (LEX nr 54752) że: "Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28 (...). Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie." (zob. również uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 OPS 1/04, publ. ONSAiWSA 2005/4/62). Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela. Nietrafny jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 k.p.a. będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Niedopuszczalność odwołania może wystąpić z przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Podmiotowy charakter mają przyczyny w postaci braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej, niezdolności odwołującego się do czynności prawnych. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy stwierdził niedopuszczalność odwołania uznając, że Starosta W. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji organu I instancji w zakresie działek niebędących własnością Starosty W.. Jak wskazano wyżej stanowisko organu drugiej instancji było prawidłowe. Ponadto skoro dla organu odwoławczego było to oczywiste i jego zdaniem nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego to nie można mu czynić zarzutu, że wydał postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., a nie decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 3 k.p.a. Z wyżej wskazanych przyczyn, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.