II OSK 1820/20

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt IV SAB/Wa 1669/19 w sprawie ze skargi E. H. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców do rozpatrzenia odwołania skarżącego od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 3. stwierdza, że Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania, o którym mowa w pkt 2; 4. stwierdza, że bezczynność, o której mowa powyżej miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; 5. oddala skargę w pozostałej części; 6. zasądza od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz E. H. kwotę 1037 (jeden tysiąc trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2020 r. oddalił skargę E. H. na bezczynność Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu [...] listopada 2018 r. E. H. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Wojewoda załatwił wniosek odmownie. W dniu [...] czerwca 2019 r. skarżący złożył odwołanie od w/w decyzji, które zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców wraz z aktami sprawy w dniu [...] lipca 2019 r. W dniu [...] września 2019 r. skarżący złożył ponaglenie. W dniu [...] września 2019 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność złożona przez E. H. W ocenie skarżącego zaistniała bezczynność organu administracji publicznej, gdyż Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców — mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie wydał decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Tym samym organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w terminie zgodnym z prawem. Biorąc pod uwagę, że przyczyny bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz że termin do załatwienia sprawy został przekroczony uzasadniony jest wniosek skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.). W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, po rozpoznaniu przedmiotowego odwołania, uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w kontrolowanej sprawie organ wyjaśnił, że przekroczenie o miesiąc terminu zakreślonego do rozpoznania odwołania spowodowane było odnotowaniem znacznego przyrostu liczby spraw do rozpoznania. Liczba postępowań, którymi zajmuje się departament Legalizacji Pobytu Urzędu do Spraw Cudzoziemców, przewyższa realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw przez organ. Sąd podzielił stanowisko organu, że powyższa okoliczność ma charakter obiektywny i nie wynika z zaniedbań, czy złej woli organu. Sąd miał też na uwadze, że organ zakończył postępowanie, przy czym, w opinii Sądu, organ uczynił to w możliwie najkrótszym czasie. W takich okolicznościach Sąd nie stwierdził, żeby organ dopuścił się bezczynności. Mając na uwadze powyższe za niezasadny Sąd uznał także wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 "§" p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, podając, że zaskarża wyrok w części, gdyż nie domaga się stwierdzenia rażącej bezczynności, wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, a domaga się tylko stwierdzenia bezczynności i zasądzenia kosztów, po czym wniósł o zmianę przez NSA skarżonego wyroku i uwzględnienie jego skargi na bezczynność organu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie: 1) art. 35 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie, mianowicie organ przekroczył wskazane w tych przepisach terminy, 2) art. 37 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, kodeks postępowania administracyjnego jednoznacznie definiuje, czym jest bezczynność, a sąd ma ją albo stwierdzić, albo nie, 3) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd winien był stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności, 4) art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, mianowicie sąd winien był przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że bezczynność zachodzi wtedy, gdy sprawy nie rozpatrzono w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki NSA z 16.07.2020 r., I GSK 631/20, LEX nr 3062229; z 28.02.2020 r., II OSK 3864/19, LEX nr 3041173). Zaznaczano przy tym, że okoliczności zwalniające organ z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny (wyrok NSA z 11.01.2011 r., II OSK 2211/10, LEX nr 953037). W rozpatrywanej sprawie skarżący złożył odwołanie od decyzji organu I instancji w dniu [...] czerwca 2019 r., odwołanie to zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców w dniu [...] lipca 2019 r., w dniu [...] września 2019 r. złożono ponaglenie, a w dniu [...] września 2019 r. do organu wpłynęła skarga na bezczynność, natomiast organ po rozpoznaniu tego odwołania wydał decyzję w dniu [...] października 2019 r. Jako przyczynę wydania decyzji po upływie terminu określonego w art. 35 k.p.a. organ podał znaczny przyrost liczby spraw do rozpoznania, przewyższający realne możliwości niezwłocznego i terminowego rozpatrywania poszczególnych spraw. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji błędnie ocenił, iż organ nie był bezczynny i nie naruszył art. 35 § 2 i 3 oraz art. 37 § 1 k.p.a. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie załatwił bowiem sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 i 3 k.p.a., natomiast podane przez niego przyczyny opóźnionego rozpoznania odwołania były okolicznościami o charakterze faktycznym, a nie prawnym, proceduralnym. W konsekwencji tej błędnej oceny Sąd Wojewódzki naruszył art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż winien był stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. Pierwsze trzy zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej mają zatem usprawiedliwione podstawy. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, ponieważ w sprawie nie zachodziły okoliczności, które uzasadniałyby przyznanie przez Sąd od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o jakiej mowa w tym unormowaniu. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, co zresztą zostało przyznane w skardze kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez jej nałożenia organ sprawy nadal nie załatwi (por. np. wyrok NSA z 4.06.2020 r., I OSK 3185/19, LEX nr 3056270). W rozpatrywanej sprawie obawa taka nie zachodzi z uwagi na rozstrzygnięcie podjęte w dniu [...] października 2019 r., a zwłoka w rozpoznaniu odwołania nie stanowiła szczególnie drastycznego przypadku. Nie wynikała bowiem ze złej woli bądź zaniedbań organu i nie była bardzo znaczna. Powyższy zarzut nie zasługiwał zatem na uwzględnienie. Zauważyć przy tym wypada, że w zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna nie jest konsekwentna. Skarżący kasacyjnie bowiem najpierw podał, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w części, gdyż nie domaga się stwierdzenia rażącej bezczynności, wymierzenia grzywny i zasądzenia sumy pieniężnej, a domaga się tylko stwierdzenia bezczynności i zasądzenia kosztów, po czym – po przedstawieniu zarzutów, w tym zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. – wniósł o zmianę przez NSA skarżonego wyroku i uwzględnienie jego skargi na bezczynność organu. Natomiast w skardze na bezczynność zawarto wniosek zarówno o wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Z motywów skargi kasacyjnej nie wynika jednak, aby skarżący kasacyjnie domagał się przyznania sumy pieniężnej i wymierzenia grzywny. Pomimo tej niekonsekwencji skarżącego kasacyjnie nie było przeszkód do dokonania kontroli prawidłowości zaskarżonego wyroku, a więc nie miała ona istotnego wpływu na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została zatem oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a i w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. W pozostałej części skargę oddalono, bowiem z uwagi na złożony wniosek o uwzględnienie skargi na bezczynność, w której to skardze wnoszono o wymierzenie organowi grzywny i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej, a nadto wobec uchylenia wyroku i rozpoznania skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., konieczne było odniesienie się do skargi jako całości.