I OSK 1098/07

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2007 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 263/07 odrzucające skargę J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zmianę uchwały w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich postanawia oddalić skargę kasacyjną UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 263/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę J. B. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...]., Nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zmianę uchwały w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. W uzasadnieniu podano, iż zgodnie z przepisem art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 4 tegoż artykułu, w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu, wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Jak wskazano powyższa sytuacja powinna mieć miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ zaskarżony akt - uchwała Rady Miejskiej w S. z dnia [...], Nr [...] jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym przed wniesieniem na powyższy akt skargi do sądu, strona skarżąca zobligowana była do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 ze zm.). Przedmiotowe wezwanie mogło być złożone w każdym czasie. Rozwiązanie takie - jako reguła ogólna w odniesieniu do aktów, w stosunku do których nie przysługują środki zaskarżenia, obowiązku uprzedniego wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - oznacza, że bieg terminu do wniesienia skargi na podstawie przepisów ustaw samorządowych rozpoczyna się następnego dnia po dniu, w którym skarżącemu została doręczona odmowa usunięcia przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego albo też w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. WSA podał, że z akt administracyjnych wynika, iż J. B. wezwanie do usunięcia prawa z dnia 2 stycznia 2007 r. ograniczył do trzech uchwał a nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa w zakresie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...], Nr [...] w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. Stwierdzono wobec powyższego, że wymóg art. 52 § 4 p.p.s.a. nie został spełniony, ponieważ skarżący w dacie wniesienia skargi nie wykazał, iż wezwał Radę Miejską w S. do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano także, iż zawarty w skardze wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należy uznać za bezprzedmiotowy, ponieważ termin do wniesienia skargi nie rozpoczął biec. Podano dalej, iż skarga jako przedwczesna jest niedopuszczalna i w zaistniałym stanie faktycznym nie podlega konwalidacji. W skardze kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu naruszył art. 161 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, mimo iż z treści pism procesowych i oświadczeń zawartych w aktach sądowych odnoszących się do skarg na uchwały Rady Miejskiej w S. - wniesionej jako jedna skarga, wynikało, że sporna uchwała nie jest zaskarżona oddzielnie, lecz jest podawana jako wyczerpanie drogi prawnej, co należało potraktować jako wycofanie skargi. Ponadto zarzucono naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez niewłaściwe ich zastosowanie, w następstwie błędu w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie art. 54 § 2 i art. 62 pkt 1 p.p.s.a. przez orzekanie na podstawie niekompletnych akt sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż w aktach administracyjnych nie było ani wezwania z 2 stycznia 2007 r. do usunięcia naruszenia prawa ani wniosku, który stał się podstawą podjęcia przez Radę Miejską zaskarżonej uchwały. Wniosek ten był faktycznie wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. Skoro tak to przyczyną odrzucenia skargi nie powinno być niespełnienie warunków dopuszczalności skargi, lecz to, iż droga sądowa była niedopuszczalna z mocy ustawy. Z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że skarga do sadu administracyjnego przysługuje wyłącznie na uchwały lub zarządzenia podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona w przedmiotowej sprawie uchwała nie dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. Jak stwierdził NSA w postanowieniu z dnia 30 listopada 2000 r., sygn. akt I SA794/00 uchwała organów gminy dotycząca wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma charakter procesowy i nie reguluje spraw z zakresu administracji publicznej podlegających zaskarżeniu na podstawie wskazanego art. 101 ust. 1ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też z mocy ustawy droga sądowa w zaskarżeniu uchwały będącej odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niedopuszczalna i taką będzie również po spełnieniu sugestii Sądu o konieczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też za podstawę orzeczenia należało przyjąć niedopuszczalność drogi sądowej, a nie brak spełnienia warunków dopuszczalności wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia lub ewentualnie zmianę orzeczenia prze umorzenie postępowania w trybie art. 161 § 1 i 3 p.p.s.a., ewentualnie zmianę uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia poprzez przyjęcie niedopuszczalności drogi sądowej jako podstawy odrzucenia skargi, a nie brak spełnienia warunków dopuszczalności skargi (niewystosowanie wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę). Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej nieuwzględnienie. Wskazano, iż skarżący wnosząc do Rady skargę w dniu 2 marca 2007 r. powinien podnieść w niej fakt wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa dokonany dwa lata wcześniej. Wezwanie rady do usunięcia naruszenia prawa nie jest rejestrowane jako odrębna sprawa administracyjna. Do wezwania rada może się ustosunkować podejmując stosowną uchwałę o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wezwania, ale ma prawo również nie podjąć żadnego rozstrzygnięcia. Ze względu na ilość podejmowanych przez Radę uchwał, konieczność ich archiwizacji oraz tytuł uchwały Nr [..] z dnia [...] nie można zarzucać jej niedopełnienia obowiązków. Dodano, iż wezwanie skarżącego z dnia 26 stycznia 2005 r. złożone do Rady Miejskiej w S. było w istocie wnioskiem o zmianę uchwały z dnia 28 kwietnia 1998 r., która utraciła moc obowiązującą w dniu 15 czerwca 2000 r. Ponadto skarżący w dacie wniesienia skargi nie wykazał, iż wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa. Wskazano ponadto, iż prawidłowo uczynił Sąd Wojewódzki wyłączając do odrębnego postępowania skargę na uchwałę z dnia 1 marca 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Niezasadnym jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba ze skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Stosownie do art. 52 § 4 p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W myśl art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. , Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Prawidłowo ocenił Sąd Wojewódzki, iż wniesienie skargi na uchwałę z dnia [...], [...] w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zmianę uchwały w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich powinno być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazana uchwała bowiem stanowi kolejny etap rozpatrywania skargi na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...]. w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. Jest ona aktem organu jednostki samorządu terytorialnego i dotyczy spraw z zakresu administracji publicznej. Błędnym zatem jest twierdzenie, iż w zaistniałym stanie faktycznym zaskarżenie wskazanej uchwały do sądu jest niedopuszczalne. Zasadnie również stwierdził Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie skarżący nie wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Dowodu na wyczerpanie środków zaskarżenia bowiem nie ma ani w aktach, ani skarżący w żaden inny sposób nie wykazał, iż w przedmiotowej sprawie okoliczność wezwania organu do usunięcia naruszenia miała miejsce. Zarzut naruszenia art. 161 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę. Punkt trzeci powyższego artykułu wskazuje natomiast, że sąd umarza postępowanie, gdy z innych przyczyn stało się ono bezprzedmiotowe. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący wycofał skargę na uchwałę w przedmiocie nieuwzględnienia wniosku o zmianę uchwały w sprawie opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich ani też, że postępowanie w sprawie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowa. W toku postępowania bowiem nie wystąpiły zdarzenia, w następstwie których przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W takim stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.