II SA/Go 449/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu I.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Gorzów Wlkp., dnia 30 listopada 2020 r. Sygn. akt II SA/Go 449/20 Zarządzenie 1. Zgodnie z art. 139 § 5 p.p.s.a. wyrok udostępnić niezwłocznie przez okres 14 dni w sekretariacie sądu. 2. Po wykonaniu pkt 1 akta przedłożyć celem sporządzenia uzasadnienia wyroku. S. WSA Sławomir Pauter UZASADNIENIE Przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie przez I.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2020 r., którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania I.W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad ojcem Z.S. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powyższa decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. I.W. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem Z.S.. Do wniosku dołączono orzeczenie o niepełnosprawności z dnia [...] maja 2019 r., ustalające u Z.S. – ojca wnioskodawczyni, znaczny stopień niepełnosprawności na stałe. Nadto w orzeczeniu tym stwierdzono, że niepełnosprawność istnieje od 46 roku życia, istnieje od [...] kwietnia 2019 r. Do akt sprawy dołączono decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] lutego 2020 r. o waloryzacji wojskowej renty inwalidzkiej przyznanej I.W., z treści której wynika, że dotychczas przysługująca wnioskodawczyni wojskowa renta inwalidzka II grupy w wyniku dokonanej waloryzacji wynosi 6097,64 zł, a do wypłaty po potrąceniu podatku dochodowego, pobraniu składki na ubezpieczenie zdrowotne wynosi 4032,08 zł, poczynając od [...] marca 2020 r. do [...] października 2021 r. Nadto do akt dołączono protokół z wywiadu przeprowadzonego na podstawie art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, postanowienie Sądu Okręgowego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie ubezwłasnowolnienia Z.S., postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie ustanowienia opieki nad ubezwłasnowolnionym Z.S., świadectwo pracy i świadectwo służby wystawione na nazwisko I.W.. Decyzją noszącą datę [...] czerwca 2020 r. Wójt Gminy, powołując się na art. 1, art. 2 pkt 2, art. 3, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ust. 1 i 4, art. 25, art. 29 ust. 1 i art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111) orzekł o odmowie przyznania I.W. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nad ojcem Z.S.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż wnioskodawczyni nie spełnia warunków do otrzymania świadczenia, z uwagi na treść art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony z uwagi na fakt, że niepełnosprawność Z.S. została stwierdzona od [...] kwietnia 2019 r., czyli z od 46 roku życia. Od powyższej decyzji I.W., z zachowaniem ustawowego terminu, złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Taką bowiem negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wprowadza art. 17 ust. 1b ustawy. Tego stanowiska nie podzieliło Kolegium odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104), w którym orzeczono, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skutkiem tego wyroku jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności, czyli stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku ([...] października 2014 r.). W konsekwencji organ, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Dalej organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania administracyjnego ustalono, iż strona posiada uprawnienie do wojskowej renty inwalidzkiej II grupy. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rodzinnego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Wobec powyższego Kolegium uznało, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w takiej sytuacji należy stronie umożliwić wybór świadczenia, złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. O istnieniu takiej możliwości organ obowiązany jest powiadomić stronę. Zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. W niniejszej sprawie organ zaniechał poinformowania strony o przysługującej jej możliwości wyboru świadczenia. Organ I instancji nie poinformował strony o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania stronie wnioskowanego świadczenia. Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła I.W. domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu sprzeciwu strona wskazała, że Kolegium słusznie zauważyło, iż posiada uprawnienie do wojskowej renty inwalidzkiej II grupy, a to oznacza, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin jest ona częściowo niezdolna do pracy. Niestety w wydanej przez siebie decyzji Kolegium wskazało jednocześnie, że "świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeśli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego". Jako uzasadnienie prawne organ wskazał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tak uzasadniono decyzja zawiera – zdaniem strony – wadę powodującą jej nieważność, gdyż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 orzekł: I. Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. Przepis wymieniony w części I w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązująca po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Innymi słowy Trybunał Konstytucyjny uznał, że wspomniany artykuł jest niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim pozbawia świadczenia osoby z ustaloną rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Jednakże odroczył wejście w życie orzeczenia o sześć miesięcy. Dlatego też art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a przywołanej ustawy utracił moc obowiązującą od 9 stycznia 2020 r. Tym samym, zdaniem skarżącej, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję oparło się na nie istniejącym już przepisie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 ww. przepisu stanowi, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a. Ze względu na szczególny charakter i funkcje sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw, podobnie jak i skarga, należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Zgodnie z powołanym przepisem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokonuje w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Podkreślić należy, że nowelizacje kodeksu postępowania administracyjnego i wreszcie wprowadzenie instytucji sprzeciwu wskazują na to, że ustawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych, wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego i nakładając nowe obowiązki na organy II instancji. Zmiana treści art. 136 k.p.a., dokonana tzw. nowelą kwietniową z 2017 r. (ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji. Uzasadnienie organu odwoławczego w żadnym zakresie nie wskazuje i nie uzasadnia okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania, jeśli w ogóle jest taka konieczność, przepisu art. 136 k.p.a. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z braku prawnej dopuszczalności takiej oceny) wskazać należy, że organ odwoławczy stwierdził, iż wbrew stanowisku organu I instancji, nie została w niniejszej sprawie spełniona negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych, określająca datę, w której winna powstać niepełnosprawność u osoby wymagającej opieki, a która miała stanowić negatywną przesłankę, uzasadniającą odmowę przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto, zarówno z uzasadnienia decyzji Kolegium, jak i z akt sprawy administracyjnej wynika, że wnioskodawczyni pobiera wojskową rentę inwalidzką, co potwierdza dołączona do akt decyzja Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego. Powołując się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2020 r., Kolegium uznało, że w zaistniałej sytuacji organ I instancji, uwzględniając art. 79a k.p.a., winien poinformować wnioskodawczynię, iż jedyną przeszkodą do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest pobieranie emerytury/renty i jeżeli doprowadzi ona do zawieszenia pobierania emerytury/renty, możliwe będzie płynne przejście z systemu świadczeń emerytalnych/rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wszystkie powody wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności, mogą być, a ściślej rzecz biorąc powinny być konwalidowane na etapie postępowania odwoławczego. Zgodnie z aktualnym modelem postępowania przeprowadzenie postępowania dowodowego i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie nie przekraczało kompetencji organu wynikających z art. 136 § 1 k.p.a. i było w pełni uprawnione. Brak jest uzasadnienia do kolejnego prowadzenia postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zastosowania art. 79a k.p.a. W aktach sprawy znajduje się cały niezbędny materiał dowodowy do ustalenia wszystkich okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Postępowanie, w którym tak naprawdę chodzi obecnie, według koncepcji przedstawionej przez Kolegium, o umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do przejścia z systemu emerytalno-rentowego do systemu świadczeń rodzinnych nie powinno być przekazywane ponownie do organu I instancji. Nadto Sąd wskazuje, że Kolegium winno się odnieść do podnoszonej przez stronę zarzutu opartego na orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r. w sprawie sygn. akt SK 2/7, dotyczącego konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.a ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie uprawnień do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby, które mają ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.