III FSK 1312/21

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Paweł Borszowski, Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek (sprawozdawca), Protokolant Agata Han, po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Op 124/19 w sprawie ze skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 5 lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie kosztów egzekucyjnych oddala skargę kasacyjną. UZASADNIENIE Wyrokiem z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I SA/Op 124/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu skargi Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej: Dyrektor) z 5 lutego 2019 r. w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie (wyrok ten oraz pozostałe powoływane orzeczenia dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dyrektor w złożonej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: 1/ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. – dalej: u.p.e.a.) poprzez uznanie, że postanowienie organu odwoławczego w sprawie kosztów egzekucyjnych zostało wydane z naruszeniem art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 u.p.e.a. bez uwzględnienia skutków prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14 oraz uznanie, że organ nie wykazał w zaskarżonym postanowieniu, w sposób poddający się weryfikacji, że koszty egzekucyjne obciążające zobowiązanego odpowiadają nakładowi pracy, wymaganej czasochłonności i stopnia skomplikowania sprawy w postępowaniu egzekucyjnym, którego dotyczą; 2/ przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia Dyrektora i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego w wyniku uznania, że postanowienie w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi narusza art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 u.p.e.a., a w konsekwencji nakazanie organowi przy ponownym rozpoznawaniu sprawy ustalenia wysokości rzeczywistych kosztów egzekucyjnych w stosunku do podjętych czynności egzekucyjnych, co w konsekwencji oznacza wycenę tych kosztów i nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu ww. przepisów u.p.e.a. W oparciu o tak postawione zarzuty, Dyrektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu. Sporny w rozpatrywanej sprawie problem prawny, dotyczący ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, był już wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie tego Sądu zaobserwować można trzy zasadnicze linie orzecznicze. Według pierwszej z nich, ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych, należy odnieść je do górnej granicy opłaty egzekucyjnej za zajęcie nieruchomości, gdyż jest to jedyna opłata, której maksymalną wysokość określono w art. 64 § 1 u.p.e.a., a ponadto odnosi się do najbardziej pracochłonnych czynności egzekucyjnych (por. np. wyroki NSA z 24 maja 2019 r., sygn. akt II FSK 407/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2549/17). Według drugiej linii orzeczniczej, wobec bezczynności ustawodawcy po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w ogóle nie można pobierać kosztów egzekucyjnych, gdyż w przeciwnym wypadku ich maksymalna wysokość będzie niejednolicie ustalana przy każdorazowym pobieraniu, z pominięciem zobiektywizowanych kryteriów i w konsekwencji naruszone zostaną wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wzorce konstytucyjne (por. np. wyroki NSA z 8 stycznia 2019 r., sygn. akt II FSK 2576/18; 18 września 2019 r., sygn. akt II FSK 3238/17). Zgodnie z kolei z trzecią linią orzeczniczą, organ egzekucyjny powinien tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było mu zarzucić naruszenia standardów określonych w wyżej wskazanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego i dlatego konieczne jest powiązanie opłat z realiami konkretnego postępowania egzekucyjnego (por. np. wyroki z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700/18; 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II FSK 2037/17; 10 stycznia 2020 r., sygn. akt II FSK 869/18). W rozpatrywanej sprawie stanowisko Sądu pierwszej instancji, zbieżne jest z ostatnio powołaną linią orzeczniczą, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że "W zaskarżonym postanowieniu nie wykazano, w sposób poddający się weryfikacji, że koszty egzekucyjne, którymi organ egzekucyjny obciążył wierzyciela, odpowiadają nakładowi pracy w postępowaniu egzekucyjnym, którego dotyczą, a także czasochłonności i stopniowi skomplikowania sprawy. Organ nie rozważył, czy została zachowana racjonalna zależność między ustaloną wysokością opłat a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, tak aby opłaty nie stały się swoistą sankcją pieniężną. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ograniczył się do kwotowego przedstawienia kosztów i wskazania jakie czynności podjęto w toku prowadzonego postępowania, bez jakiejkolwiek analizy adekwatności kosztów do celu postępowania egzekucyjnego, jak i nakładu pracy organów. W konsekwencji organ pominął argumenty, które zadecydowały o niekonstytucyjności zastosowanych przepisów." W złożonej skardze kasacyjnej, Dyrektor nie odniósł się do takiego stanowiska WSA w Opolu i nie zakwestionował poglądu Sądu pierwszej instancji, że wzorce konstytucyjne zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie zostały uwzględnione przy wydawania postanowienia w przedmiocie wysokości kosztów egzekucyjnych. Tymczasem poprzez wniesienie skargi kasacyjnej uruchomiona zostaje procedura weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie kontroli zaskarżonego do niego aktu. Aby jednak kontrola taka była możliwa, strona wnosząca skargę kasacyjną musi wykazać błąd w dokonanej kontroli przez sąd pierwszej instancji, czego zabrakło we wniesionej przez Dyrektora skardze kasacyjnej. Przypomnieć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu. Przesłanki te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroków sądu pierwszej instancji, o czym świadczy właśnie wskazane wyżej związanie podstawami skargi kasacyjnej, sprowadzające się do tego, że zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego określa autor skargi kasacyjnej podnosząc naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego lub przepisu postępowania. Sąd kasacyjny nie ma nie tylko obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Pominięcie określonych zagadnień w skardze kasacyjnej czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy i ogólnikowy skutkuje niemożnością zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Zgodnie zatem z art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z 18 października 2017r., sygn. akt II OSK 2702/16). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w zakresie jej uzasadnienia, wyżej przedstawionych standardów nie spełnia, gdyż nie odnosi się ona do argumentacji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie została wobec powyższego nawet podjęta próba podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Dyrektor nie odniósł się do adekwatności wysokości ustalonych kosztów egzekucyjnych do celu postępowania egzekucyjnego, jak i nakładu pracy organów oraz czasochłonności i stopnia skomplikowania sprawy. Dyrektor nawet nie próbował wykazywać, w którym miejscu uzasadnienia swojego postanowienia zawarł wywody, których brak zarzucił mu Sąd pierwszej instancji. Nie można podzielić stanowiska Dyrektora, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, może mieć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy w sprawie mamy do czynienia z "kosztami w znacznej wysokości". Pogląd taki nie został bowiem przez Trybunał sformułowany. Przedmiotem jego oceny była zgodność z normami konstytucyjnymi określonych regulacji prawnych i to do nich wydany wyrok się odnosi. Oznacza to, że wytyczne wynikające z powyższego wyroku powinny znaleźć zastosowanie w każdej sprawie, w której ustalana jest wysokość kosztów egzekucyjnych. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny orzekał na kanwie sprawy, w której ustalone koszty egzekucyjne uznać należało za ustalone "w znacznej wysokości". Niemniej jednak wyrok Trybunału nie wywołuje skutków prawnych w zakresie sprawy przed nim rozpoznawanej, lecz ma charakter uniwersalny i dotyczy wszelkich spraw, w których zastosowanie znajdują przepisy uznane za niekonstytucyjne. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia art. 184 p.p.s.a. Paweł Dąbek Bogusław Dauter Paweł Borszowski