I SAB/Wa 105/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpoznania wniosku z [...] października 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r., nr [...], w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M.S. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. UZASADNIENIE M. S. pismem z [...] marca 2021 r. złożył skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] października 2014 r., nr [...]. Skarżący wniósł o wyznaczenie organowi miesięcznego terminu do wydania decyzji oraz o stwierdzenie, że bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5.000 zł oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości 2.500 zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Prezydium Rady Narodowej orzeczeniem z [...] września 1951 r., nr [...] odmówiło J.M. i J. H. przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. hip nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] października 2014 r., nr [...] uchyliło orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] września 1951 r. Skarżący pismem z [...] października 2018 r. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2014 r., nr [...]. Skarżący zarzucił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu jego wniosku z [...] października 2018 r. Podniósł, że terminy wskazane w art. 35 kpa są terminami maksymalnymi. Bez znaczenia zatem dla uznania bezczynności organu są przyczyny, dla których nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, ani wydana decyzja w terminie określonym w powyższym przepisie. Zaznaczył, że dla uznania pozostawania organu administracyjnego w bezczynności nie ma również znaczenia, czy organ ten podejmował jakieś czynności procesowe zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, czy też był całkowicie bierny. Bezczynności nie uzasadnia również okoliczność związana z napływaniem do organu dużej ilości spraw, niewspółmiernej do ilości osób w nim zatrudnionych. Odnosząc się do przewlekłego prowadzenia postępowania wskazał, że oznacza to stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony przedłuża termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od siebie przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę, bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do pełnomocnika skarżącego o podpisanie złożonego wniosku. W dniu 18 grudnia 2018 r. wpłynął podpisany wniosek. Następnie 26 lutego 2020 r. Kolegium zwróciło się do Prezydenta [...] o przesłanie akt przedmiotowej nieruchomości. Prezydent w piśmie z [...] marca 2020 r. poinformował, że akta zostały przesłane do Wojewody [...] w związku z zażaleniem pełnomocnika skarżącego na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o odszkodowanie. W dniu 15 grudnia 2020 r. Kolegium ponownie zwróciło się o nadesłanie akt, jednakże uzyskało informację, że akta nie zostały jeszcze zwrócone do Prezydenta. Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Kolegium zwróciło się do Wojewody o udzielenie informacji, czy dysponuje aktami. Do dnia udzielanie odpowiedzi na skargę nie uzyskało odpowiedzi na pismo skierowane do Wojewody. Kolegium wskazało także, że sprawy nadzorcze dotyczące orzeczeń wydanych w trybie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) są sprawami o wyjątkowo skomplikowanej materii, w których należy zbadać bardzo dokładnie każdy dokument znajdujący się w aktach. W sytuacji, kiedy organ nie dysponuje aktami nieruchomości, to rozstrzygnięcie nie może zapaść z przyczyn niezależnych od organu. Organ zaznaczył, że musi mieć realną możliwość podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, do czego niezbędne mu są kompletne akta administracyjne, tj. akta nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej dalej jako ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, wobec czego Sąd rozpoznał ją w wyżej wskazanym trybie. Zgodnie z art. 149 § 1 i § 1a ppsa Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 kpa stan bezczynności występuje wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa. Natomiast stosownie do art. 37 § 1 pkt 2 kpa przewlekłość w prowadzeniu postępowania ma miejsce wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Natomiast przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 kpa - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Analiza akt sprawy wskazuje, że w rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] pozostaje w bezczynności. Od daty wpływu podpisanego wniosku, tj. od 18 grudnia 2018 r. do daty wyrokowania organ nie rozpoznał wniosku o stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...] października 2014 r. Dopiero 26 lutego 2020 r., tj. po upływie ponad roku zwrócił się do Prezydenta o przesłanie akt przedmiotowej nieruchomości. Pomimo, że 5 marca 2020 r. do Kolegium wpłynęło od Prezydenta pismo informujące, że akta własnościowe nieruchomości zostały przesłane do Wojewody [...], to dopiero 15 grudnia 2020 r. Kolegium ponownie wystąpiło o udzielenie informacji, w czyjej dyspozycji pozostają przedmiotowe akta. Następnie po upływie ponad trzech miesięcy Kolegium zwróciło się do Wojewody [...] o udzielenie informacji czy dysponuje aktami. Powyższe działania organu uznać należy za nieskuteczne, skoro do dnia orzekania przez Sąd, organ nie zgromadził niezbędnej dokumentacji oraz nie wydał decyzji. Przez długie okresy czasu nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Organ nie informował także skarżącego o przyczynach zwłoki i nie wskazywał terminu załatwienia sprawy. Powyżej wskazane okoliczności prowadzą do wniosku, że organ pozostaje w bezczynności, a ta w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy przybiera postać kwalifikowaną, tj. rażąco narusza prawo. Poza sporem jest, że organ do dnia wyrokowania nie wydał orzeczenia w sprawie, a przez długie okresy czasu nie podejmował żadnych czynności. Brak bowiem podejmowania przez tak znaczny okres czasu skutecznych działań zmierzających do załatwienia sprawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z zasadą szybkości postępowania, co w dalszej kolejności prowadzić musi nieuchronnie do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej, a tym samym w sposób rażący narusza normy zawarte w przepisach art. 8 i art. 12 kpa. Brak akt sprawy nie usprawiedliwia bezczynności organu. Istniała bowiem możliwość wypożyczenia akt i sporządzenia kserokopii dokumentów niezbędnych do rozpoznania wniosku strony. Ta ostatnia czynność w dobie dzisiejszej techniki nie nastręcza żadnych trudności. Z przyczyn wyżej wskazanych stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności organu, a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, tj. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w określonym terminie. Wyznaczając termin, w jakim organ zobowiązany będzie do załatwienia sprawy, Sąd miał na względzie realną możliwość zakończenia postępowania. Zdaniem Sądu trzymiesięczny termin na załatwienie sprawy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy jest terminem, w jakim możliwe jest zakończenia postępowania bez uszczerbku dla gwarancji procesowych stron. Sąd nie uwzględnił żądania skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wskazać trzeba, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco represyjnym. Powinien on być stosowany w sytuacjach, gdy istnieje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nie będzie respektował obowiązków wynikających z kpa. Taka sytuacja na obecnym etapie nie zachodzi. Uznanie, że organ dopuścił się rażącej bezczynności jest obecnie wystarczającym środkiem mobilizującym organ do wydania decyzji. Z wyżej podanych przyczyn Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd nie uwzględnił także wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Suma pieniężna powinna być przyznawana, kiedy istnieje uzasadniona obawa, że bez zastosowania tej sankcji organ sprawy nie załatwi. Suma poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie przez ustawodawcę czasownika "może" w treści art. 149 § 2 ppsa oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. Podkreślić trzeba, że przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma niejako zrekompensować stratę, jaką poniosła na skutek bezczynności organu. W związku z tym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powinien zawierać uzasadnienie, w którym strona powinna nawiązać do krzywdy wywołanej bezczynnością organu. Z treści skargi, nie wynika, aby skarżący doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy lub szkody którą należałoby zrekompensować. Z powyżej omówionych przyczyn Sąd w tej części skargę oddalił (pkt 3 sentencji wyroku). Mając na uwadze wszystkie wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 3 i § 1a ppsa (pkt 1 i pkt 2) oraz art. 151 ppsa (pkt 3). W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa (pkt 4 sentencji). Na powyższe koszty składają się wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł.