II SA/Ol 445/22

SENTENCJA Dnia 27 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2022 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto Braniewo – Wójta Gminy Braniewo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 13 kwietnia 2022 roku nr PN.4131.183.2022 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt - oddala skargę. UZASADNIENIE Podczas sesji w dniu 2 marca 2022 r. Rada Miejska w Braniewie (dalej też jako Rada) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm., dalej też jako u.s.g.), oraz art. 11 ust 1, art. 11 ust. 3 i art. 11a Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt ( t.j. Dz.U z 2020 r. poz. 638 z późno zm.) (dalej u.o.z.), podjęła uchwałę Nr XXXII/307/22 w sprawie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasta Braniewo w 2022 roku. (dalej jako uchwała). Załącznik do tej uchwały stanowi Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Miasta Braniewo w 2022 r. (dalej jako Program). Wojewoda Warmińsko - Mazurski (dalej jako Wojewoda lub organ nadzoru) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 kwietnia 2022 r. (dalej jako rozstrzygnięcie nadzorcze) stwierdził nieważność § 2 pkt 5), załącznika do tejże uchwały. Organ nadzoru w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia skonstatował, że kwestionowana uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez radę przy podejmowaniu uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe, organ nadzoru zakwestionował treść § 2 pkt 5) Programu, w którym Rada Miejska w Braniewie wskazała, iż celem tego Programu jest udzielanie humanitarnej pomocy chorym lub rannym ptakom, sarnom, zającom, jeżom oraz innym gatunkom żyjącym na terenie Gminy Miasta Braniewa, poprzez podpisanie umowy z Fundacją Z. Jak wywiódł Organ zgodnie z delegacją ustawową, wynikającą z art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. rada gminy, wypełniając nałożone ustawą obowiązki w zakresie zapobiegania bezdomności zwierząt, zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz wyłapywania bezdomnych zwierząt, określa w drodze uchwały. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 4 pkt 16) u.o.z. pod pojęciem zwierząt bezdomnych, rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Zwierzęta nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka, na gruncie ustawy (art. 4 pkt 21) określane są jako zwierzęta wolno żyjące (dzikie). W konsekwencji, zdaniem Organu nadzoru, nie mogą być celem Programu, uchwalanego na podstawie art. 11a u.o.z., kwestie dotyczące zwierząt wolno żyjących (dzikich), za wyjątkiem kotów, o których wyraźnie stanowi przepis art. 11a ust. 2 pkt 2) ustawy. W opinii Organu nadzoru zakwestionowane postanowienie Programu, podjęte zostało zatem bez upoważnienia ustawowego i stanowi wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego wniosła Gmina, reprezentowana przez radcę prawnego, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z. Podnosząc powyższy zarzut skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miejska w Braniewie podejmując uchwałę nie wyszła poza zakres delegacji ustawowej, a § 2 pkt 5) załącznika do uchwały mieści się w ramach upoważnienia określonego w u.o.z. Przepis art.11a ust.2 pkt 8 u.o.z. stanowi, iż program obejmuje w szczególności zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Ustawa rozróżnia przy tym w art. 11 a u.o.z. "zwierzęta bezdomne", "gospodarskie", "wolno żyjące koty", a sama ustawa używa także terminu "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)". Przepis art. 11 a ust. 2 pkt. 8 u.o.z. ma zatem szeroki i ogólny charakter, który odnosi się również do zwierząt dzikich. Zakwestionowany przepis uchwały ma taki waśnie ogólny charakter i mieści w delegacji ustawowej. Organ nadzoru dokonał błędnej interpretacji przywołanych przepisów u.o.z.. W skardze podkreślono również, że jeśli nawet przyjąć zasadność zarzutów organu nadzoru, to nie dotyczą one istotnego naruszenia prawa. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 u.s.g. według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego art. 91 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania że uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wniósł o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) (dalej jako: p.p.s.a), zgodnie z którym sprawa można być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy wniosek taki został złożony w odpowiedzi na skargę, a Skarżąca Gmina wnioskowi nie oponowała. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz.137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu administracyjnego w aspekcie przepisów administracyjnego prawa materialnego określających prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności podkreślić pozostaje, że uprawnienia Wojewody do wydawania rozstrzygnięć nadzorczych wynikają z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, przy czym organem nadzoru nad tą działalnością samorządu terytorialnego jest m.in. Wojewoda (ust. 2). Powyższa zasada nie narusza zapisanej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która podlega ochronie sądowej Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwala lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Jeżeli zatem przepisy gminnego aktu prawnego pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi, wówczas ma miejsce istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak też w piśmiennictwie powszechnie uznaje się, iż istotna sprzeczność z prawem uchwały/zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje organu do podejmowania uchwał/zarządzenia, podstawy prawnej podejmowania uchwał/zarządzenia, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por.m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79; wyrok WSA w Gliwicach z 1 października 2010 r. sygn. III SA/Gl 2083/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej CBOSA). Oznacza powyższe, że treść aktu prawnego podejmowanego/wydawanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego gminy, nie może wykraczać poza zakres kompetencji określony w przepisie stanowiącym upoważnienie do wydania określonego aktu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do wyjaśnienia, czy treść załącznika do uchwały (Programu) nie wykraczała poza zakres upoważnienia ustawowego wynikającego z art.11a u.o.z. W ocenie organu nadzoru treść § 2 pkt 5), zgodnie z którą celem Programu jest udzielanie humanitarnej pomocy chorym lub rannym ptakom, sarnom, zającom, jeżom oraz innym gatunkom żyjącym na terenie Gminy Miasta Braniewa, poprzez podpisanie umowy z Fundacją Z. wykraczała poza zakres delegacji ustawowej, wynikającą z art. 11a w zw. z art. 11 u.o.z. Organ nadzoru wywiódł, ze delegacja zawarta w z art. 11 a u.o.z., wyraźnie przewiduje kompetencję do określenia przez radę gminy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Wobec powyższego w opinii Organu uregulowania zawarte w takim programie, mogą odnosić się wyłącznie do kategorii zwierząt bezdomnych, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej. W tym kontekście należy wskazać, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Ust. 2 cytowanego przepisu określa obligatoryjne elementy tego programu, do których należą: zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolnożyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację i kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaznaczyć należy zatem, że zgodnie z brzmieniem art.11a ust.1 u.o.z. rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Na drodze wykładni literalnej przywoływanego przepisu ustalić można zatem, że program odnosi się do działań dotyczących zwierząt bezdomnych. To ostatnie pojęcie zostało zaś zdefiniowane w treści ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 16 u.o.z. ilekroć w ustawie jest mowa o: "zwierzętach bezdomnych" - rozumie się przez to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Program o którym mowa w art. 11a u.o.z. dotyczyć musi zatem działań dotyczących wskazanej wyżej kategorii zwierząt. Dopiero w drodze wyjątku ustawodawca przewidział w art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., że Program obejmuje zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosując domniemanie racjonalności prawodawcy przyjąć należy, że zastosowanie szerokiego pojęcia "zwierząt" w przepisie było celowe i dotyczyło rozciągnięcia opieki weterynaryjnej związanej ze zdarzeniami drogowymi na każde zwierzę. Wykładnia celowościowa przepisu potwierdza taką jego interpretację. Wypadki komunikacyjne dotyczą bowiem każdej kategorii zwierząt, i ryzyko to dotyczy tak zwierząt domowych , gospodarskich jak i dzikich. Zawężenie pola ochrony na określoną kategorię zwierząt było by w tym przypadku nieracjonalne. Ponadto za udzieleniem poszkodowanym w wypadkach komunikacyjnych zwierzętom pomocy przemawiają nie tylko względy humanitarne. Argumentem jest także zapewnienie bezpieczeństwa na drogach publicznych. Ranne zwierzę, któremu nie zapewni się fachowej pomocy może bowiem stanowić zagorzenie dla uczestników ruchu. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że ustawodawca rozszerzył zakres podmiotowy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi na wszelkie kategorie zwierząt tylko w zakresie pomocy w przypadku zdarzeń komunikacyjnych. Tym samym wykroczeniem poza delegację ustawową było rozszerzanie przez organ stanowiący gminy celów programu na udzielanie pomocy chorym zwierzętom dzikim. Powyższe mogłyby prowadzić bowiem do wygenerowania ciążącego na gminie w ramach Programu obowiązku finansowania leczenia zwierząt dzikich, których rozstrój zdrowia nie był następstwem wypadku komunikacyjnego, lecz np. choroby zakaźnej. Takie rozwiązania prawne nie ma zaś oparcia w treści przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Prowadziło by wręcz w niektórych sytuacjach do kolizji z innymi normami prawnymi np. dotyczącymi zwalczania chorób zakaźnych. Organ nadzoru słusznie zakwestionował zatem brzmienie § 2 pkt 5), załącznika do uchwały z 2 marca 2022 r., choć równocześnie wskazać należy, że błędne było sformułowane w odpowiedzi na skargę stanowisko, zgodnie którym "Pomoc zwierzętom dzikim, poszkodowanym w wypadkach drogowych, niewątpliwie winna być zapewniona, jednak nie w ramach procedur i środków wynikających z programu uchwalanego na podstawie art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt." Teza ta jest bowiem sprzeczna z literalną wykładnią art. 11a ust.1 pkt 8 u.o.z. W kontekście wykonania przez Organ stanowiący gminy delegacji z art. 11a ust.2 pkt 8 u.o.z. wskazać należy również na stanowisko WSA w Krakowie zawarte w wyroku z 13 lutego 2018 r. (sygn. akt II SA/Kr 1705/17 CBOSA). Sąd w Krakowie wywiódł, a stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że skoro ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w analizowanym przepisie bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana na poszczególne zadania a nie globalnie. Stanowisko podobne zajął WSA w Gliwicach w wyroku z 18 października 2021 r., (sygn. akt II SA/Gl 980/21 CBOSA). W tym stanie rzeczy Sąd postanowił oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.