II SAB/Wa 436/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę UZASADNIENIE Wnioskiem z [...] maja 2020 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "stowarzyszenie") wystąpiło do Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "Szef Kancelarii", "organ") o udzielenie w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") odpowiedzi na następujące pytania: • do jakich mediów wysłano informację dotyczącą zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta wypowiedzi mediom w sobotę [...] maja 2020 r. o godz. [...] -zażądano udostępnienia kopii ww. informacji; • czy planowane bądź organizowane są obecnie konferencje Prezydenta RP, w trakcie których możliwe będzie zadawanie pytań Prezydentowi przez przedstawicieli mediów - jeśli tak, to zażądano podania dat i miejsc konferencji. Jednocześnie skarżący wskazał, aby żądane informacje przekazać mu za pośrednictwem platformy ePUAP. W odpowiedzi z [...] czerwca 2020 r. Szef Kancelarii wyjaśnił, że zapowiedź udzielenia przez Prezydenta RP wypowiedzi mediom jest wysyłana na dwa sposoby. Jednym ze sposobów jest przesłanie zapowiedzi ogólną korespondencją na adresy e-mail redakcji, zgłoszone przy wcześniejszych zapowiedziach prasowych oraz znajdujące się w zasobach Biura Prasowego Kancelarii Prezydenta RP. Drugim sposobem jest przesyłanie zapowiedzi (w większości przypadków) na indywidualne adresy e-mail dziennikarzy, którzy zalogowali się w serwisie prezydent.pl, udostępnionym pod adresem: https://www.prezydent.pl/dla-mediow/kontodla-dziennikarzy/register,l6.htm. Ponadto w każdym przypadku informacja o udzieleniu przez Prezydenta RP wypowiedzi dla mediów jest wysyłana również do Polskiej Agencji Prasowej S.A. Odnosząc się do żądania udostępnienia kopii informacji, organ wskazał, iż korespondencja dotycząca zapowiedzi prasowych prowadzona jest w trybie roboczym drogą elektroniczną, a w rezultacie nie jest nośnikiem informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym u.d.i.p. ugruntowane jest stanowisko, że nie jest informacją publiczną robocza korespondencja elektroniczna, która odnosi się jedynie do spraw organizacyjnych planowanego wydarzenia i służy wyłącznie wymianie informacji technicznych niezbędnych do przygotowania takiego wydarzenia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). W kwestii ostatniego żądania Szef Kancelarii poinformował, iż decyzje w sprawie organizacji konferencji Prezydenta RP są podejmowane na bieżąco. W razie podjęcia takiej decyzji, zapowiedź prasowa zostanie przekazana zgodnie ze standardem opisanym w odpowiedzi. W dniu [...] lipca 2020 r. stowarzyszenie wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (za pośrednictwem organu, korzystając z platformy e-PUAP) skargę na bezczynność Szefa Kancelarii, w której zarzuciło naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że informacja publiczna (informacja o działalności organów władzy publicznej) jest udostępniana na wniosek, poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na wymijającej odpowiedzi na pytanie, do jakich mediów wysłano informację dotyczącą zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta wypowiedzi mediom w sobotę [...] maja 2020 r. o godz. [...]; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepisy te stanowią o tym, że przedmiotem prawa do informacji są informacje o działalności organów władzy publicznej oraz informacje o sprawach publicznych, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że kopia wysłanej mediom informacji dotyczącej zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta RP wypowiedzi w sobotę [...] maja 2020 r. o godz. [...] nie stanowi informacji publicznej. Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że doszło do bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku; zasądzenie na rzecz stowarzyszenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi stowarzyszenie podniosło, że wymiana informacji, jaka zachodzi pomiędzy Kancelarią Prezydenta RP i dziennikarzami, nie odbywa się wewnątrz organu np. między jego pracownikami, lecz są to informacje pomiędzy dwiema różnymi jednostkami. Nie sposób przyznać tym dokumentom charakteru tzw. "dokumentu wewnętrznego", gdyż wypływają one "na zewnątrz". Sama forma wysłania informacji nie może decydować o jej charakterze. Przyjęcie takiego stanowiska skutkowałoby tym, że korespondencja elektroniczna stałaby się dla organu formą "ucieczki" od udzielenia informacji publicznej o działaniach władzy publicznej. Skarżący zaznaczył, iż Kancelaria Prezydenta RP mogłaby zawiadamiać dziennikarzy o publicznych wystąpieniach Prezydenta RP drogą listowną, co tym bardziej nie byłoby dokumentem wewnętrznym. Dzięki informacjom o wystąpieniach Prezydenta RP, na których możliwe jest publiczne zadawanie przez dziennikarzy głowie państwa istotnych dla społeczeństwa pytań, możliwa jest społeczna kontrola demokracji (kontrola organów sprawujących władzę w państwie). Dlatego ważnym jest dostęp do informacji, czy i kto otrzymał zawiadomienie o publicznym wystąpieniu Prezydenta RP. W odpowiedzi na skargę Szef Kancelarii wniósł o jej oddalenie. W kontekście pierwszego pytania wniosku (tj. "do jakich mediów wysłano informację dotyczącą zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta wypowiedzi mediom w sobotę [...] maja 2020 r. o [...]") wskazał, że pomimo jego ogólnego brzmienia, mogło być prawidłowo rozpoznane w trybie u.d.i.p. Zgodnie z wytycznymi płynącymi z literatury i orzecznictwa, wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien wprawdzie zawierać niezbędne elementy formalne (jak wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej), jednak za nieprawidłowy można uznać jedynie taki wniosek, który nie precyzuje żądanej informacji. Biorąc pod uwagę potoczne rozumienie mass mediów oraz definicję prasy zawartą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 1914), na ogólne pytanie, do jakich mediów wysłano wnioskowaną informację, organ udzielił adekwatnej odpowiedzi. Poinformował bowiem skarżącego, iż zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta RP wypowiedzi w tego typu sprawach są wysyłane do redakcji (zespołu ludzi zajmującego się działalnością dziennikarską), dziennikarzy (poszczególnych osób zajmujących się działalnością dziennikarską) oraz do Polskiej Agencji Prasowej S.A. mającej charakter publicznej agencji prasowej. Podano zatem konkretnych przedstawicieli "mediów", stosownie do literalnego żądania stowarzyszenia. Treść skargi potwierdza zaś jego intencje. Szef Kancelarii podkreślił, że stowarzyszenie nie wnosiło o udostępnienie firmy wydawców bądź nazw redakcji, jak również imion i nazwisk konkretnych dziennikarzy. W takim przypadku wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien w sposób precyzyjny określać zakres żądanych informacji, gdyż nie jest rzeczą organu poszukiwanie takiej interpretacji zakresu przedmiotowego wniosku, która miałaby odpowiadać niewyartykułowanej w treści wniosku intencji skarżącego. To w interesie skarżącego, jako gospodarza zainicjowanego postępowania, leży odpowiedni sposób sformułowania żądania, nakierowany na konkretne dane lub fakty posiadające walor informacji publicznej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 551/14). Z tego względu odpowiedzi Szefa Kancelarii na omawiane pytanie nie można jej uznać za wymijającą, lecz adekwatną do jego ogólnego brzmienia. Organ podtrzymał także stanowisko, iż korespondencja dotycząca zapowiedzi prasowych prowadzona była w trybie roboczym drogą elektroniczną, a w konsekwencji nie jest nośnikiem informacji publicznej. Jako błędną ocenił konstatację skarżącego, w myśl której wymiana informacji pomiędzy Kancelarią Prezydenta RP a dziennikarzami (jako dwiema różnymi jednostkami) nie ma charakteru tzw. "dokumentu wewnętrznego", ponieważ wypływa "na zewnątrz". W tym kontekście Szef Kancelarii zaakcentował, powołując się na ugruntowane stanowisko judykatury, że korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych i służy załatwianiu spraw służbowych, jak i została skierowana "za zewnątrz" instytucji, lecz nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności i nie rozstrzyga określonej sprawy publicznej, to nadal stanowi "dokument wewnętrzny", który nie decyduje o kierunkach działania organu i nie jest wyrazem jego oficjalnego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W zakresie dostępu do informacji publicznej, bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.); nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, że nie posiada żądanej informacji publicznej; względnie, że przysługuje odrębny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 4 ust. 3, art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność. W rozpoznawanej sprawie kwestia podmiotowa nie budziła wątpliwości, bowiem Szef Kancelarii jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Sporna między stronami postępowania jest kwalifikacja prawna żądanej informacji w postaci kopii wysłanej mediom informacji dotyczącej zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta RP wypowiedzi w sobotę [...] maja 2020 r. o godz. [...] – czy jest to informacja publiczna (jak utrzymuje skarżący), czy też jest to dokument o charakterze wewnętrznym (jak twierdzi organ). Ponadto stowarzyszenie kwestionowało odpowiedź organu na pierwsze pytanie wniosku, zarzucając jej zbytnie uogólnienie i wymijający charakter. Natomiast skarżący nie sformułował zastrzeżeń odnośnie ostatniego pytania wniosku o planowane bądź organizowane konferencje Prezydenta RP, w trakcie których będzie możliwe zadawanie pytań Prezydentowi przez przedstawicieli mediów. Rację w tym sporze, zdaniem Sądu, należy przyznać organowi. Po pierwsze należy zgodzić się z Szefem Kancelarii co do ogólnego zwrotu "do jakich mediów", zawartego w pierwszym pytaniu dotyczącym zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta wypowiedzi mediom w sobotę [...] maja 2020 r. o godz. [...]. Trafnie spostrzegł organ, że gdyby nie precyzyjne sformułowanie o jaką konkretnie informację chodzi (zapowiedź udzielenia przez Prezydenta wypowiedzi mediom w sobotę [...] maja 2020 r. o godz. [...]), to wniosek taki jako nieprecyzyjny, obarczony brakami formalnymi, nie podlegałby rozpoznaniu w trybie u.d.i.p. W tym miejscu podkreślenia wymaga ciążący na podmiocie występującym o udostępnienie informacji publicznej obowiązek jednoznacznego i precyzyjnego skonstruowania wniosku, tak by mógł on zostać rozpoznany zgodnie z jego oczekiwaniem. W przeciwnym wypadku nie sposób wymagać od organu, aby "domyślał się", jakie faktycznie informacje chciałby uzyskać wnioskodawca. Na gruncie pierwszego pytania, w aspekcie ogólnego sformułowania "do jakich mediów", Szef Kancelarii wykazał dobrą wolę zrozumienia intencji stowarzyszenia i rozważał znaczenie tego pojęcia, odwołując się do słownikowej definicji mediów (mass mediów) oraz legalnej definicji prasy (zamieszczonej w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo prasowe). Uwzględnił też okoliczność, iż skarżący nie domagał się wskazania nazw redakcji, jak również imion i nazwisk konkretnych dziennikarzy. Uznając za zbędne powielanie rozważań organu, Sąd w pełni je aprobuje i stwierdza, że odpowiedź organu na to pytanie wniosku była klarowna i wyczerpująca. Ustosunkowując się do zarzucanej w tym zakresie Szefowi Kancelarii bezczynności, wskazać trzeba, iż bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji, a nie, gdy rozpozna ten wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. Chodzi tu bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie, a nie takie przedstawienie odpowiedzi, która nie satysfakcjonuje strony. Odnośnie zarzutu związanego z odmową zakwalifikowania przez organ – jako informacji publicznej - korespondencji mailowej o zapowiedzi udzielenia przez Prezydenta wypowiedzi mediom [...] maja 2020 r. o godz. [...], Sąd wyjaśnia, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące co do sposobu załatwienia sprawy; nie są wyrazem stanowiska organu, a więc nie stanowią informacji publicznej (vide wyroki NSA: z 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13; z 21 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1485/13; z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Nie jest również informacją publiczną robocza korespondencja elektroniczna, która dotyczy wyłącznie spraw organizacyjnych planowanego wydarzenia i służy tylko wymianie informacji technicznych, niezbędnych do przygotowania takiego wydarzenia (vide wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10 i z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13). W ocenie Sądu, konieczne jest oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, technicznym, organizacyjnym (np. zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami, wymiana poglądów), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań bądź etap przygotowań planowanego wydarzenia lub przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika albo zespół. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Zatem od dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. należy odróżnić dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty te nie mieszczą się w ramach definicji informacji publicznej zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i dookreślonej w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ brak w nich elementu "sprawy publicznej", którą jest - w świetle art. 61 ust. 1 Konstytucji RP - działalność organów władzy publicznej, samorządu gospodarczego i zawodowego oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej, a także gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty - niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne - podlegałyby co do zasady przepisom u.d.i.p. Sąd podziela stanowisko Szefa Kancelarii co do roboczego i technicznego charakteru elektronicznej korespondencji pomiędzy organem a dziennikarzami o zapowiedzi prasowej, która przybrała formę komunikatu o udzieleniu przez Prezydenta RP wypowiedzi, wskazującego podmiot udostępniający sygnał oraz parametry odbioru tego sygnału drogą satelitarną. Procesowi organizacji wydarzeń (wystąpień) publicznych czy podejmowania rozstrzygnięć nie jest konieczna społeczna kontrola na każdym jego etapie. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, zgodnie z którym osoby piastujące funkcje publiczne powinny dysponować pewnym marginesem swobody w gromadzeniu materiałów, danych czy wymianie korespondencji, służących realizowaniu przyznanych im zadań i kompetencji. Również w wyroku z 7 października 2013 r., sygn. akt l OSK 1105/13, NSA wskazał, iż nie sposób uznać, aby cały wewnętrzny obieg informacji odbywający się w siedzibie organu, najdrobniejszy przejaw działalności osób piastujących funkcję organu czy zatrudnionych w urzędzie obsługującym organ, stanowił informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.