II SAB/Lu 111/21

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi V. D. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w sprawie przekazania akt sprawy do organu odwoławczego I. stwierdza, że Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w zakresie przesłania organowi odwoławczemu odwołania V. D. z dnia [...] r. od decyzji z dnia [...] r. w sprawie o sygnaturze akt [...] wraz z aktami sprawy administracyjnej; II. stwierdza, że bezczynność Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Inspektor Nadzoru Budowlanego do przesłania odwołania opisanego w punkcie pierwszym wraz z aktami sprawy administracyjnej do organu odwoławczego w terminie 7 (siedmiu) dni od dnia zwrotu akt o sygnaturze [...]; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz V. D. kwotę 100 (stu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNIENIE Sygn. akt II SAB/Lu [...] UZASADNIENIE W dniu 8 września 2021 r. V. D. (dalej także jako: skarżąca) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność i przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako PINB) w zakresie nieprzekazania odwołania wraz z aktami sprawy administracyjnej [...] do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako: LWINB). Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłości, stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie PINB do przesłania odwołania wraz z aktami sprawy do LWINB, wymierzenie PINB grzywny w kwocie [...]złotych, zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że PINB wydał decyzję w sprawie w dniu [...] r. Odwołanie od powyższej decyzji skarżąca złożyła w dniu [...] sierpnia 2021 r. (data wpływu do organu). Organ I instancji nie przekazał odwołania i akt administracyjnych [...] do organu odwoławczego. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Wskazał, że skarga jest kolejnym pismem skarżącej w sprawie. Organ wskazał, że skarżąca wcześniej złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, co wiązało się z przekazaniem akt sprawy administracyjnej do sądu. Złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca przewidział siedmiodniowy termin w art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.). Przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z pełnymi aktami sprawy umożliwia wydanie decyzji w II instancji. Należy rozróżnić pojęcie bezczynności od przewlekłości postepowania. Determinujące znaczenie w tym zakresie ma treść art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przewlekłość zachodzi bowiem w tych przypadkach, gdy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne, prowadzone jest w sposób rozwlekły. Natomiast bezczynność dotyczy naruszenia terminu do dokonania czynności, w tym przypadku do dokonania czynności materialno-technicznej, jaką jest przekazanie odwołania i akt postępowania do organu odwoławczego. Okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. W orzecznictwie słusznie przyjmuje się, że co do zasady brak akt – wywołany przesłaniem ich do innego organu czy sądu, jak i innymi przyczynami – nie jest przyczyną niezależną od organu, a zatem nie stoi na przeszkodzie w rozpoznaniu sprawy (tak m. in. NSA z dnia 21 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 855/21, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2018 r., w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1578). To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kserokopii w razie zaistnienia konieczności podjęcia czynności w związku ze sprawą (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2018 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1420/17). Oczywistym jest także, że nie zawsze przesyłając akta do innych podmiotów organ jest w stanie przewidzieć konieczność ich posiadania. Nie w każdym przypadku istnieje możliwość stworzenia pełnowartościowych kserokopii całych akt bądź nie jest to celowe (ze względu na ich objętość lub zawartość). Sąd zgodził się w związku z powyższym z poglądem, że okoliczności te należy oceniać indywidualnie. Na kanwie niniejszej sprawy organ powinien mieć w polu widzenia, że postępowanie w zakresie przewlekłości jest postepowaniem odrębnym od postępowania głównego (właściwego) i ma charakter wpadkowy. W związku z powyższym postępowania te mogą (i powinny) toczyć się równolegle. Organ przesyłając akta ze skargą na przewlekłość i bezczynność (w późniejszej sprawie toczącej się przed tut. Sądem o sygnaturze akt [...]) mógł i powinien przewidzieć konieczność wykonania kserokopii akt, celem nadania biegu ewentualnemu odwołaniu. Nie można bowiem przyjąć, że organ administracji publicznej może być zaskoczony wniesieniem takiego środka. Okoliczności sprawy jasno wskazywały na to, że może zajść konieczność przekazania akt organowi wyższej instancji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach administracyjnych nie znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji przez skarżącą. Oznacza to, że w momencie przesyłania akt administracyjnych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, PINB nie mógł zweryfikować, czy termin do wniesienia odwołania zakończył swój bieg. Ponadto akta sprawy administracyjnej, wbrew zapatrywaniom organu I instancji, nie są nazbyt obszerne, ani nie zawierają kart, których skopiowanie nastręczałoby nadmiernych trudności, czyniło je nieczytelnymi bądź pozbawiło istotnych walorów. Irrelewantna przy tym dla sprawy jest ilość pism składanych przez skarżącą. To organ jest zobligowany do właściwego zorganizowania postępowania administracyjnego, niezależnie od stopnia aktywności strony w postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 532/19). Reasumując powyższe rozważania, Sąd przychylił się do stanowiska skarżącej i uznał, że PINB powinien przewidzieć możliwość wniesienia odwołania i zorganizować pracę organu w taki sposób, aby możliwym było przekazanie ewentualnego odwołania wraz z aktami sprawy w trybie art. 133 k.p.a. Należy także zważyć, że organ nie może jedynie biernie oczekiwać na zwrot akt. Sąd z urzędu ma wiedzę o tym, że PINB zwracał się w sprawie sądowoadministracyjnej o sygnaturze akt [...] z prośbą o wypożyczenie akt administracyjnych ([...]) w związku z wpływem odwołania. Zarządzeniem z dnia [...] Przewodniczący Wydziału odmówił udostępnienia akt z uwagi na ówczesny stan sprawy, w tym konieczność sporządzenia ewentualnego uzasadnienia wyroku oddalającego skargę z dnia [...] Okoliczność ta, jak i odnotowana przez Sąd próba przekazania organowi odwoławczemu odwołania bez akt (kserokopia pisma – k. 10), świadczą o braku złej woli organu. PINB nie ma aktualnie akt sprawy administracyjnej, które pozostają do dyspozycji tut. Sądu. Jest to okoliczność, na którą w tym momencie organ nie ma istotnego wpływu. PINB zasygnalizował wniesienie odwołania organowi wyższej instancji, zwrócił się do Sądu z prośbą o wypożyczenie akt, wyczerpując tym samym dostępne sposoby wykazania dbałości o sprawę. Z powyższych względów Sąd ocenił, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji niewątpliwie znacznie przekroczył termin przekazania odwołania wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego, jednak postępowanie takie nie było nacechowane złą wolą organu, nie było zachowaniem intencjonalnym. Wręcz przeciwnie organ I instancji podejmował próby naprawienia swojej uprzedniej niestaranności. Z tych też względów, zdaniem Sądu, niezasadne było żądanie skargi dotyczące wymierzenia organowi grzywny. Należy podkreślić, że orzeczenie w tym zakresie nie jest obligatoryjne i zależy od uznania sądu. Natomiast samo wymierzenie grzywny powinno być zastosowane w drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia czynności w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych powyżej okoliczności nie zachodzi. Wobec tego brak było podstaw do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., a skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wreszcie Sąd miał na uwadze, że celem złożenia skargi na bezczynność jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Nie można jednak tracić z pola widzenia, jak wywodzono powyżej, że PINB ma znacznie ograniczone możliwości spowodowania zwrotu akt administracyjnych do organu. Dopuszczalność zwrotu akt administracyjnych uzależniona jest od etapu postępowań w sprawach toczących się przez tut. Sądem o sygnaturze akt [...] i [...]. Z tego względu Sąd zobowiązał organ do wykonania czynności przekazania odwołania wraz z aktami w terminie 7 dni od dnia, w którym organ rzeczywiście będzie w ich posiadaniu. Ubocznie należy zauważyć, że celowym byłoby podjęcie przez PINB ponownych prób wypożyczenia akt sprawy, gdyż postępowanie sądowoadministracyjne może znajdować się aktualnie na innym etapie, niż w chwili wnoszenia pisma, a wypożyczenie akt okaże się możliwe. Organ powinien podejmować dalsze kroki celem uzyskania dostępu do akt. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł o kosztach postępowania obejmujących uiszczony przez skarżącą wpisy od skargi w wysokości 100 złotych.