I OZ 526/22

SENTENCJA Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.D., K.D. i M.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 913/22 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi Z.D., K.D. i M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r., nr SKO.4172/24/2021 w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji postanawia: oddalić zażalenie. UZASADNIENIE Z.D., K.D. i M.D. (dalej "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r., nr SKO.4172/24/2021 w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Przedmiotową decyzją organ utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia 29 listopada 2021 r., nr RG.I.7151.1.178.2021.MP, którą to decyzją organ orzekł o odmowie odroczenia M.D. terminu uiszczenia opłaty rocznej należnej za 2021 r. w wysokości [...] zł wraz z odsetkami z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klasy [...] stanowiących część działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obr. [...] [...]. W treści skargi do Sądu zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 913/22 oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "P.p.s.a."), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Sąd I instancji podkreślił, że zasadniczym warunkiem uwzględniania wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a w istocie merytorycznej oceny jego zasadności jest ustalenie, że objęty wnioskiem akt bezpośrednio podlega wykonaniu. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania, a ponadto nie każdy wymaga wykonania. Instytucja tymczasowej ochrony sądowej odnosi się do takich aktów, które nakładają na adresata określone obowiązki bądź przyznają uprawnienia i mogą być realizowane dobrowolnie bądź przymusowo w drodze egzekucji (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI. Wolters Kluwer, 2016). Charakteru takiego nie mają decyzje odmowne nienadające się do wykonania. Sąd wyjaśnił, że zaskarżoną decyzję cechuje brak przymiotu wykonalności. Decyzja ta jest decyzją odmowną, nie określa ona obowiązków lub uprawnień, które mogłoby być przedmiotem wykonania na drodze dobrowolnej lub przymusowej. Negatywne ustosunkowanie się organu do wniosku skarżącego – M.D. o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej w tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie wykreowało, zdaniem Sądu, nowej sytuacji w sferze jego obowiązków. Obowiązek uiszczania ww. opłaty rocznej został nałożony odrębną decyzją, która nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn wniosek nie mógł zostać uwzględniony. Sąd wyjaśnił ponadto, że skarżący nie wykazali, że wykonanie zaskarżonej decyzji mogłoby spowodować możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Złożony przez nich wniosek nie zawierał bowiem żadnego uzasadnienia. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący zaskarżając je w całości. Zarzucili naruszenie: I. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż w sprawie nie wystąpiły przesłanki przemawiające za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarżący należycie wykazali, iż brak wydania postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonalności decyzji stwarza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, II. art. 61 § 4 P.p.s.a. poprzez niesłuszne uznanie, iż nie uległy zmianie okoliczności uzasadniające złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podczas gdy wnioskodawcy uprawdopodobnili w sposób należyty złożony wniosek przez co należało uznać, iż wystąpiły okoliczności uzasadniające zmianę wydanego orzeczenia. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o: 1. zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uwzględnienie wniosku, 2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia, 3. ewentualnie o reasumpcję zaskarżonego postanowienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że znaczna szkoda w niniejszej sprawie wystąpiłaby z uwagi na ich trudną sytuację materialną. Z uwagi bowiem na błędne wyliczenie nałożono nieproporcjonalnie wysoką opłatę podatku, zaś podział jest nieproporcjonalny w stosunku do udziałów współwłaścicieli. W chwili obecnej toczą się postępowania wyjaśniające w jakiej wysokości podatek winien zostać nałożony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 61 § 3 P.p.s.a. daje sądowi możliwość wstrzymania wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu bądź czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Wprowadzona w omawianym przepisie ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 61 § 1 P.p.s.a., w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Podkreślić przy tym należy, że w toku procedowania nad wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podstawową kwestią jest ocena, czy akt lub czynność, którego wstrzymania żąda strona, nadaje się do wykonania i wymaga wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego, stosownie do treści art. 61 P.p.s.a., należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu (zob. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 224-225). W związku z tym, nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do wykonania i nie każdy wymaga wykonania. Zasadą jest, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne. W przedmiotowej sprawie strona żąda wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 maja 2022 r. w przedmiocie odmowy odroczenia terminu płatności opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Wskazać należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja jest aktem prawnym, który nie nosi znamion wykonalności. Negatywne ustosunkowanie się właściwego organu do wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji nie wykreowało nowej sytuacji skarżących w sferze ich obowiązków. Oznacza to, że decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie brak jest przymiotu wykonalności, co uniemożliwia wstrzymanie jej wykonania na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, obowiązek uiszczania opłaty rocznej został nałożony odrębną decyzją, która nie jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Powyższe oznacza również, że zbędne było badanie przez Sąd I instancji przesłanek uzasadniających wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.