VI SA/Wa 1214/20

SENTENCJA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. R. i A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę UZASADNIENIE . UZASADNIENIE . Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO w [...]", "organ odwoławczy", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] (dalej: "organ I Instancji") z [...] stycznia 2020 r. odmawiającą A. R. i D. R. (dalej: "skarżący") wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz.ew, nr [...] z ob. [...]) w celu umieszczenia w nim pawilonu handlowego o pow. 30 m2 oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego o pow. 1,26 m 2 w jezdni oraz 1 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. skarżący zwrócili się do zarządcy pasa drogowego o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz.ew. nr [...] z ob. [...]) w celu umieszczenia w nim pawilonu handlowego o pow. 30 m2 oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego o pow. 1,26 m 2 w jezdni oraz 1 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. Pismem z [...] maja 2019 r. organ wezwał stronę do wskazania szczególnie uzasadnionego przypadku, który przemawiałby za zasadnością udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Pismem z [...] maja 2019 r. organ zwrócił się do Komendy Głównej Straży Granicznej (sąsiadującej z pawilonem) oraz do Straży Miejskiej z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności wniosku. W odpowiedzi Komendant Główny Straży Granicznej w piśmie skierowanym do Burmistrza [...] podkreślił, że sąsiadujący z budynkiem Organu Centralnej Administracji Rządowej pawilon z alkoholem nie licuje z miejscem lokalizacji. Dodatkowo w ocenie Komendanta Straży Granicznej całodobowy sklep z alkoholem nie wpływa korzystnie na bezpieczeństwo. Zaznaczył, że w obrębie sklepu nagminne jest spożywanie alkoholu i często dochodzi na incydentów polegających na zakłócaniu porządku. W piśmie z [...] kwietnia 2018 r. Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego zajęło stanowisko w zakresie możliwości dalszego funkcjonowania ww. pawilonu. Z pisma wynika, że wobec zaistnienia nowych potrzeb, wynikających z Zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] funkcjonujący obiekt uniemożliwia ich realizację. Koliduje on z lokalizacją nowych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Z uwagi na bliskość wejścia do stacji metra powyższa lokalizacja takiego miejsca byłaby najbardziej pożądana. Pismem z [...] grudnia 2019 r. organ I instancji zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Strona została poinformowana o przysługujących jej prawach w związku z art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Prezydent [...] odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] (dz.ew. nr [...] z ob. [...] ) w celu umieszczenia w nim pawilonu handlowego o pow. 30 m2 oraz przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego o pow. 1,26 m 2 w jezdni oraz 1 m2 w pozostałych elementach pasa drogowego w okresie od 1 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że za takim rozstrzygnięciem przemawia przede wszystkim brak wykazania "szczególnego przypadku" uzasadniającego konieczność wydania zezwolenia na lokalizację pawilonu w pasie drogowym Kolejno argumentuje, że za zasadnością takiego rozstrzygnięcia przemawia kolizja z planowanym miejscem do parkowania dla osób niepełnosprawnych, a także negatywna opinia Straży Granicznej. Organ wskazał, że umiejscowienie urządzeń czy obiektów niezwiązanych z obsługa pasa drogowego może mieć miejsce wyłącznie wyjątkowych przypadkach. W ocenie organu I instancji taki wyjątkowy wypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Po rozpoznaniu odwołania skarżących od ww. decyzji organu I instancji z [...] stycznia 2020 r., SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że zezwolenia na zajęcie pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi. Każde wystąpienie z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego, niezależnie od tego, czy w danym miejscu posadowiony jest jakiś obiekt, czy też pas drogowy we wcześniejszym okresie zajęty był na inne cele, stanowi odrębną sprawę administracyjną, a posiadanie wcześniejszego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie rodzi żadnych praw na przyszłość dla adresata tego zezwolenia. Zatem konieczne jest ponowne ustalenie, czy umieszczenie (funkcjonowanie) obiektu budowlanego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2018. 2068 z póżn zm., dalej udp), dający podstawę do wydania zezwolenia na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 udp. SKO w [...] powołało się na ustalenie organu I instancji, że w obrębie sklepu doszło do szeregu incydentów związanych z jego funkcjonowaniem i negatywną opinię w zakresie dalszego funkcjonowania sklepu. Ponadto Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego zajmując stanowisko w zakresie możliwości dalszego funkcjonowania ww. pawilonu wskazao, że wobec zaistnienia nowych potrzeb, wynikających z Zarządzenia Prezydenta [...] nr [...] funkcjonujący obiekt uniemożliwia ich realizację. Koliduje on z lokalizacją nowych miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, a z uwagi na bliskość wejścia do stacji metra powyższa lokalizacja takiego miejsca byłaby najbardziej pożądana. Organ odwoławczy dokonał analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania. Z powyższych zapisów (§ 8 ust. 5 pkt 3 Uchwały Rady m.st. Warszawy nr LXX/2187/2010 z 14-01-2010), wynika: "zakaz realizacji obiektów budowlanych nie wymienionych powyżej, z wyjątkiem kiosków z prasą i artykułami drobnymi oraz kwiatami, realizowanych jako obiekty nie związane trwale z podłożem, o powierzchni zabudowy nie większej niż 30 m2, sytuowanych wyłącznie w rejonach przystanków autobusowych oraz ważniejszych skrzyżowań ulic w sposób nie ograniczający widoczności na skrzyżowaniu." Organ podkreślił, że Uchwała Rady m.st. Warszawy nr LXXII 187/2010 z 14-01-2010 jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego. Zatem zawarte w niej zapisy mają status powszechnie obowiązujących i znajdują zastosowanie do przedmiotowej sprawy. Zatem zarówno obowiązująca uchwała jak i stanowisko organów opiniujących przesądziło o braku zasadności wydania zgody na zajecie pasa drogowego, a rozstrzygnięcie organu I instancji nie narusza prawa. W skardze do tut. Sądu na decyzję SKO w [...] skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów: 1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz nie wskazanie konkretnych dowodów potwierdzających ustalenia organu, 2. art. 15 k.p.a. - polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania, w zakresie konieczności ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, 3. art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 udp - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, polegające na przyjęciu, że okoliczności sprawy nie stanowią wyjątku od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, zakazującej sytuowania w pasie drogowym wszelkich obiektów niezwiązanych z funkcjonowaniem drogi, podczas gdy orzecznictwo sądów administracyjnym wskazuje na konieczność każdorazowego zbadania przez zarządcę drogi, czy zajęcie pasa drogowego przez istniejący legalnie obiekt jest w dalszym ciągu dopuszczalne, czy nie będzie powodować niszczenia drogi lub też zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, 4. art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - polegające na nieuwzględnieniu ocen prawnych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wydanych w sprawach dotyczących rozstrzygnięć w przedmiocie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego ul. [...] za poprzednie okresy. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli poszczególne zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja SKO w [...] z [...] marca 2020 r. oraz utrzymania nią w mocy decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2020 r. odpowiadają prawu. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 udp zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 udp, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 39 ust. 3 udp nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 udp. Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Jak stanowi art. 40 ust. 1 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp ma charakter uznaniowy, co nie oznacza, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, iż przepis art. 39 ust. 3 udp zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do wypadków szczególnie uzasadnionych z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 udp. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na weryfikacji, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny sprawdza, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu objętym zezwoleniem, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 udp. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 udp, jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 udp pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Jak wynika z akt sprawy skarżący w przedmiotowej lokalizacji posiadali zezwolenie na zajęcie pasa drogowego na okres do 30 kwietnia 2018 r. Z uwagi na planowaną zmianę zagospodarowania ul. [...] (m. in. utworzenie miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych), przy czym realizacja inwestycji będzie możliwa dopiero po usunięciu z pasa drogowego kiosku handlowego, zasadnym była odmowa wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że wskazana modernizacja służy obsłudze uczestników ruchu drogowego i związana jest z funkcją drogi. Wbrew przekonaniu skarżących, plany wykonania wskazanych prac uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tym samym miejscu, co przewidywana inwestycja. Zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony, który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Wydziału Kształtowania Przestrzeni Publicznej Urzędu [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w którym wskazano: "Wprowadzone Zarządzeniem Prezydenta [...] nr [...] z października 2017 r. Standardy dostępności nakładają na zarządzającego terenem obowiązek dostosowania istniejącego zagospodarowania przestrzeni publicznej do potrzeb osób, które ze względu na ograniczenia w poruszaniu się maja utrudniony dostęp do podstawowych usług w tym transportu publicznego. Jednym ze sposobów zaradzenia temu problemowi jest wyznaczenie w przestrzeni pasów drogowych miejsc postojowych przeznaczonych dla osób z niepełnosprawnością. Istotne jest, by takie miejsca były lokalizowane w możliwie jak najbliższym sąsiedztwie punktów dostępu do transportu publicznego, jakim jest w przypadku ul. [...] - wejście na stację [...]. Biorąc pod uwagę istniejące zagospodarowanie i ograniczenia komunikacyjne, najwłaściwszym miejscem realizacji miejsc postojowych byłby chodnik na osi na zamknięciu ulicy. Konieczne byłoby w tym celu usunięcie tymczasowego obiektu handlowego, którego funkcjonowanie nie jest uzasadnione potrzebami ruchu drogowego". W ocenie Sądu realizacja tych zamierzeń ma pierwszeństwo przed posadowieniem obiektów budowlanych, które nie są związane z potrzebami ruchu drogowego. Innymi słowy, realizowanie inwestycji związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, ma pierwszeństwo przed realizacją celów prywatnych, zwłaszcza że zasadą jest zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (art. 39 ust. 1 udp). Należy też mieć na uwadze, że funkcjonowanie pawilonu handlowego skarżących, w którym sprzedawano napoje alkoholowe wywoływało liczne zakłócenia porządku publicznego, co było odnotowywane przez Straż Miejską. Organ ten negatywnie zaopiniował dalsze funkcjonowanie przedmiotowego pawilonu handlowego skarżących w dotychczasowej lokalizacji i wskazał, że osoby pod wpływem alkoholu mogą spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ruchu poprzez wtargnięcie na ruchliwe jezdnie [...], ul. [...] oraz ul. [...], bądź zagrażając pieszym poruszającym się po chodniku i korzystających z wejścia do stacji [...]. W konsekwencji Sąd stwierdza, że wydając zaskarżone rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżących przepisów k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.